北京市耕地河湖休养生息规划（2018-2035年）

二、总体思路

（一）指导思想

深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记视察北京重要讲话精神为根本遵循，全面落实市第十二次党代会部署和北京城市总体规划，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以生态文明建设为统领，以严格控制耕地河湖开发、降低利用强度、恢复生态功能为主线，加快转变农业发展方式和资源利用方式，加大耕地河湖资源及生态环境保护与修复力度，加强资源管控，保障生态安全，构建耕地河湖休养生息长效机制，推动高质量发展，促进形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局，为建设国际一流的和谐宜居之都提供资源保障。

（二）基本原则

顺应自然、系统保护。坚持保护优先、自然恢复为主的方针，实行最严格的生态环境保护，加强管控，减少人为扰动，增强耕地河湖的自然循环恢复能力。将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑耕地河湖的生产、生活、生态功能，加强系统保护。用养结合、综合治理。在资源利用过程中更加注重资源养护、全面节约和高效利用，综合运用经济、法律及必要的行政手段，合理降低资源开发强度。采取自然措施与人工措施相结合、生物措施与工程措施相结合的治理路径，用生态办法解决生态问题，努力提高资源质量和保障能力。

因地制宜、统筹推进。科学确定保护措施和休养生息模式，分区分类施策，突出重点地区、重点问题和重点环节，把握好节奏和力度，在试点示范、积累经验的基础上，积极稳妥全面推进。加强区域统筹协调，实现内外联动、城乡一体全面保护。深化改革、完善机制。加强政府引导，充分发挥市场作用，调动各方积极性，形成全社会合力参与耕地河湖资源保护格局。完善法律法规，依法管控，依法治理，强化制度建设，确保各项管护治理措施可落地、政策有实效，形成保障耕地河湖休养生息的长效机制。

（三）主要目标

到2020年，耕地数量稳定、质量提高，河湖生态空间有效恢复，湿地面积增加，耕地河湖生态功能有效改善，资源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系基本建立。到2035年，耕地河湖资源利用与养护全面步入良性循环，资源休养生息制度体系更加完善，形成资源利用高效、生态系统稳定、农业可持续发展、水生态环境优良的新格局，实现人与自然和谐共生。

——耕地

到2020年，全市耕地保有量不低于166万亩，基本农田保护面积不低于150万亩。受污染耕地及污染地块安全利用率均达到90%以上。土壤有机质含量提高，耕地质量比2015年平均提高0.5个等级。农田灌溉水有效利用系数达到0.75以上。到2035年，全市受污染耕地及污染地块安全利用率均达到95%以上，耕地质量比2020年平均提高1个等级，耕地质量状况得到明显改善，不宜耕作土地全部完成退耕任务，轮作体系和休耕制度比较完善，形成耕地利用高效、质量稳定、环境安全的总体格局。

——河湖

到2020年，全市用水总量严格控制在43亿立方米以内。河湖生态用水量有所增加，重点河湖生态基流基本得以保障。入河排污口排污总量减少，地表水水体水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例保持稳定，丧失使用功能(劣Ⅴ类)的水体断面比例较2016年下降16个百分点，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到77%。河湖水域岸线空间用途管制制度基本建立，河湖生态空间得到有效保护，河湖水域面积不减少，湿地面积有效增加。南水北调来水、本地地表水、再生水等多种水源联合调度，地下水超采得到严格控制，基本实现地下水采补平衡。水生生物资源逐步恢复。到2035年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上，重点河湖生态环境用水需求基本保障，河湖生态空间得到有效恢复，水生生物多样性进一步提高，河湖休养生息制度体系全面建立，河湖资源实现可持续利用。

三、耕地休养生息

实现耕地休养生息，需要因地制宜实施养护（养）、退耕还林还草（退）、休耕（休）、轮作（轮）、污染防控治理（控）等综合措施。当前，在全市农业结构调整升级过程中，“退”“控”是耕地休养主要方式，“休”“轮”是降低耕地使用强度的阶段性举措，而“养”则需要长期坚持，要通过综合施策、有序推进，逐步实现耕地质量恢复、数量稳定、地力提升，更好承载都市型现代农业发展。

（一）主要任务

1.退耕造林绿化。

统筹考虑首都生态建设和耕地保护的需要，加大退耕造林绿化力度。以地下水严重超采区和重要水源保护区为重点区域，逐步有序退出小麦等高耗水作物种植。对25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、严重污染耕地等有序实施退耕，退耕地宜林则林、宜湿则湿、宜果则果、宜草则草。结合新一轮百万亩造林绿化行动计划，以浅山区为重点，进一步实施退耕造林绿化，扩大绿色生态空间。

2.污染防控治理。

积极开展农业面源污染防治，以源头控制、过程削减、末端治理为基本思路，推进化学肥料农药减量使用、农业生产废弃物减排和综合利用。深入实施测土配方施肥，推广水肥一体化技术，引导农民使用高品质有机肥，提高化肥利用率，降低化肥使用量。全面推广绿色防控技术，实施绿色农药产品补贴制度，推进专业化统防统治建设，提高农药利用率，降低农药使用量。坚持“农用优先、多元利用”，健全秸秆综合利用机制，推广普及肥料化、饲料化等技术，基本实现综合利用；建立农膜和农药包装废弃物回收处置机制，有效利用农业废弃资源。进一步加强畜禽水产养殖废弃物减排和综合利用，促进种养循环、农牧结合。

3.休耕轮作。

积极稳妥推进耕地休耕轮作试点，对位于平原区、浅山区、山区的试点区域分类实施全年休耕或冬春季节性休耕。平原区季节性休耕地块种植绿肥作物，来年春天直接翻耕，增肥地力；山区季节性休耕地块种植生态景观作物。全年休耕地块种植生态景观或绿色覆盖作物，建设大美田园。因地制宜实施粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等耕地轮作，优化种植结构，改善土壤物理和养分结构。加强休耕轮作耕地管理，不得减少、荒芜或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。

4.耕地养护。

针对部分耕地土壤盐渍化、养分失衡、重金属污染、残膜污染等问题开展耕地修复和养护，使耕地土壤质量状况得到阶段性改善，土壤生物群系逐步恢复，耕地地力等级逐步提升。研究推行种养结合、“三生结合”型的绿肥种植技术模式，重视绿色培肥、生态培肥。保护耕地土层，实施夏免耕、秋深松。增强耕地养分，实施秸秆还田，增施有机肥，保持耕地营养元素均衡，提高土壤有机质含量。全面推广节水作物种植，逐步实现水肥一体化节水技术全覆盖。

（二）政策措施

1.实施耕地分类管理。

按照国家要求，根据质量水平和污染程度，将耕地划分为优先保护、安全利用、严格管控三类，分别采取相应的管理措施。将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，确保面积不减少，土壤环境质量不下降。根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的地方应结合主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险，确保农产品生产安全。严格管控类耕地要加强用途管理，严禁种植食用农产品，制定环境风险管控方案，落实管理措施。

2.制定和完善耕地休养生息支持政策。

与耕地休养生息制度相适应，完善现行耕地地力保护补贴、基本菜田补贴、农机购置补贴等农业补贴政策。在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加大对清洁生产的补贴力度。支持各类农业经营者因地制宜采取增施有机肥、保护性耕作、机械深耕(松)、秸秆还田、轮作休耕等措施，积极开展土壤改良、地力培肥、治理修复、农业面源污染防治和废弃物综合利用等工作。研究建立“市场主体回收、专业机构处置”的农膜和农药包装废弃物回收和处置体系。

3.建立耕地休养生息保障约束机制。

加强耕地质量监测网络建设，按照国家技术标准，开展全市耕地质量等级调查评价与动态精准监测，设定耕地质量水平基期，定期公布监测结果，作为政府考核评价依据。严格农业用水管理，以水定植。规范有机肥生产、销售、使用等环节，建立监测机制，对利用农业废弃物生产的有机肥以及购置的有机肥实行严格的质量监测，重点加强对重金属含量、抗生素等指标的检测。实现对全市耕地质量退化障碍问题的空间定位预警，构建预警体系和制度。

4.加快建立耕地污染防控治理体系。

开展农业环境综合治理，严格控制化肥农药施用，建立健全种植、养殖等农业废弃物无害化处理和资源化利用体系。建立农资全链条监管机制，对有机肥、化肥、化学农药等农业投入品，从生产（进货）、销售、使用实行全程登记、监管制度，从源头控制投入品的使用。建立健全由公共财政、企业自筹和社会资金共同参与的多元化投入机制，采取政府购买服务等方式，努力形成“政府引导、市场运作、有效监管、主体自觉”的耕地污染防控治理机制。