胡静：对《土壤污染防治法（二次征求意见稿）》责任条文的修改意见

五、增加连带责任和按份责任的规定

（一）建议

在“法律责任”部分增加一条如下：

多个土壤污染责任人或土地使用权人承担风险管控或修复责任的，应当承担连带责任，能够证明自己责任大小的除外。

（二）理由

德国《土壤保护法》第24条第2款规定“涉及到多方义务当事人，不论义务形式如何，当事人有权在彼此之间索赔。没有其他处理方案的情形下，提供赔偿的义务和程度，应当取决于一方或另一方造成危害或损害的程度。准用民法典第426条第1款第2句，细节上可作必要变更。索赔请求应在三年内提出。主管机关自己执行措施时，时效自开始向义务当事人征收费用时起算；其他情形下，时效从义务当事人实施完成修复且知道应该提供赔偿的其他义务当事人的身份时起算。索赔遵守时效，无论索赔人是否知道，措施完成后30年后时效丧失。”按照民法典第426条第1款第2句规定，连带债务人中的一人不能偿还所分担的款项时，其不能偿还部分由其他有分担义务的债务人负担。可见，多方责任主体对外承担连带责任；在多方责任主体内部，责任份额取决于造成危害或损害程度，履行了修复责任或义务的当事人有权向其他人索赔，实施修复的主管机关也有权向义务人索赔。土地所有人所负担的土壤污染修复费用，可以依据《土壤保护法》第24条第2款的规定，向污染者求偿。不过，污染者有破产或倒闭的情形，土地所有人实际上承担最后的责任和费用。

根据韩国《土壤环境保护法》第10-3条，两人以上造成土壤污染，无法确定到底是谁造成的，每人必须对损害的补偿和被污染的土壤的净化承担连带责任。根据台湾地区《土壤及地下水污染整治法》第31条第1款，未尽善良管理义务的污染土地关系人，需与污染行为人、潜在污染责任人负连带责任。

虽然《综合环境反应、赔偿与责任法》没有规定多个潜在责任人的连带责任，但联邦法院已经通过判例形成连带责任适用标准。所有依据“法律身份”即第107条第（a）款规定被确定为责任主体的人，原则上需要承担连带责任，但允许被告举证解除连带责任而承担个别责任。具体原则如下：原告无需就被告因果关系举证；一旦原告举出的初步证据可以成立一个潜在责任人承担连带责任，举证责任转移至被告，由被告通过优势证据理论并根据《侵权法重述》（第二版）就责任的可分配性举证，若不能举证，就要承担连带责任，能举证，则不用承担连带责任。因此，美国法院判例在多个潜在责任人之间实行的有条件的连带责任，不能证明自身责任份额者之间负连带责任。这意味着实施修复的政府不能要求已经举证证明自己责任份额的潜在责任人要求支付所有的费用。

该草案第五十三条也规定“土壤污染重点监管行业的企业生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让、终止前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤及地下水污染状况调查，将调查结果报当地人民政府国土资源主管部门载入土地登记文件，并报当地人民政府环境保护、城乡规划主管部门备案。”据此，土地使用权转让或出让时，需对土壤环境质量进行调查，这样可以最初取得土地的土壤环境质量与污染后的土壤环境质量对比，土地使用人对污染的“贡献”就可以分割，于是，土地使用人只对其使用期间造成的污染负责，这有利于厘清各自责任。因此，可以建议以连带责任为原则，以按份责任为补充，按份责任适用前提是责任人能够自己证明自己的责任份额，但需要自己举证。

六、明确风险管控或修复是公法责任，修改第95条

（一）建议

草案第95条规定：“土壤污染责任人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，土地使用权人可以向人民法院提起诉讼，请求土壤污染责任人履行相应义务。”“土壤污染责任人未按照生效裁判履行相应义务的，人民法院可以委托他人代为履行，所需费用由土壤污染责任人承担。”

建议将第95条修改为：

风险管控或者修复未达到目标的，环境保护主管部门应责令土壤污染责任人、土地使用权人或者污染地块所在地的设区的市级人民政府继续采取风险管控或者修复措施直至达到目标。

土地使用权人自行进行风险管控和修复的，可以在风险管控和修复完成后就所支出费用向土壤污染责任人追偿。

（二）理由

该条所涉争议焦点是：风险管控或修复是公法责任还是私法责任？

该条关乎土壤污染修复责任的法律属性是公法责任还是私法责任的判断。如果定性为公法责任，行政机关拥有对修复责任的第一判断权，法院保留司法审查权；如果是私法责任，并不需要行政机关先行作决定，径直由法院判决。

通常立法将土壤污染治理责任纳入公法责任中。这种责任的定性赋予行政机关作出的有关污染土壤治理对象识别以及对责任人课以治理义务的决定以公定力，即行政机关可以单方面决定责任人的法律义务或责任，直到被有正当权限的机关取消或者确认其无效为止。[1]

由于土壤污染治理具有很强的专业性和技术性，各国大都规定，土壤污染治理计划由专门的土壤污染修复专家负责起草，还需提交给有关主管机关审批之后付诸实施。土壤污染治理涉及到治理目标和治理方案的确定、治理过程的监督、治理结果的验收，行政机关由于其专业性优势，较之法院更有能力加以监管。对行政机关的决定不服可以提请司法审查，法院仅仅是对合法性进行审查，并不触及合理性，因为专业技术性是行政机关而非法院的优势所在，这也是司法权不得侵犯行政权的原则的要求。管控和修复义务的启动和义务履行的监管需要行政机关进行，这是由行政机关的职责和专业优势决定的。相比之下，法院判决因其专业性局限无法对管控义务或修复义务进行具体化和明确化。但笼统判决又带来如何执行的难题。最适合的做法是设立督促环保部门责令责任人履行管控和修复义务的机制，让土地使用权人和环保组织通过行政诉讼监督环保部门，并寻求环境行政公益诉讼的突破。或者说，土壤管控和修复责任应当属于公法责任而非私法责任。加之，土地使用权人也负有修复义务，这一点很难在私法责任框架下得到解释。我国《民法总则（草案）》第一征求意见稿中包括“恢复生态环境”的责任形式，后来被删除，未尝不是出于同样的考虑。

在具有公法和私法分野传统的大陆法系国家和地区，通常都是由行政机关划定需要治理的地块并命令责任人实施修复。如日本《土壤污染对策法》第7条规定，发现某划定区域特定物质造成的土地污染达到环境部法令规定的标准时，地方行政长官可以根据内阁法令的规定，在防止污染的必要限度内，命令地块的所有者等或者污染行为者采取清理污染、防止污染扩散以及其他必要措施。美国《超级基金法》也授权环保署必要时自行签发行政命令，要求责任主体采取具体措施清理污染设施。[2]为了提高污染场地修复效率，超级基金法第113条（h）款禁止联邦法院审查针对行政机关根据第104条选择的清理行动或修复行动提出的异议，或者审查行政机关根据第106（a）款发布的要求责任主体采取行动的行政命令。虽然在通用电器（GE）诉美国环保署案件中，通用电器公司认为这违反了宪法规定的正当程序条款，但挑战没有成功。[3]可见，联邦法院支持行政机关就污染场地修复发布的行政命令，从这个意义上看，污染场地修复责任事实上被定位为公法责任。对于环境损害，2004年的欧盟《环境责任指令》（第2004/35/CE号指令）（涵盖生物多样性、水和土壤修复）放弃了致力于协调统一环境民事责任的初衷，肯认环境损害的公法责任。

管控和修复义务不宜由法院直接判决。草案第95条径直将污染责任人履行义务的决定权赋予法院，实质是将其定义为私法责任，偏离土壤污染修复的公法责任属性。草案第95条第1款规定“土壤污染责任人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，土地使用权人可以向人民法院提起诉讼，请求土壤污染责任人履行相应义务”，在逻辑上也难以圆通。因为土壤污染责任人未承担修复义务，应当由行政机关强制执行，而非由土地使用权人向法院起诉。

对采取风险管控或修复措施但未达到目标的责任人来说，并没有完全履行此前确定的责任，在该责任被行政机关依法撤销或变更之前，实现污染地块环境质量达标的责任始终存在，并不因曾有风险管控或修复行为而解除，继续实现风险管控或修复直至达标本身就是履行责任的题中之义。

注释

[1][日]美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第114页。

[2]李冬梅：《美国<综合环境反应、赔偿与责任法>上的环境民事责任研究》，吉林大学2008年博士论文，.第30-35页。

[3]贾峰等编著：《美国超级基金法研究——历史遗留污染问题的美国解决之道》，中国环境出版社2015年版，第39页，253-257页。

作者简介

胡静，男，中国政法大学副教授，硕士研究生导师，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副所长。