江西八部门印发《江西省耕地草地河湖休养生息规划(2016-2030年)》

(二)耕地草地河湖资源利用与保护情况

2015年，我省农作物播种面积5579.09千公顷，粮食总产、单产再创历史新高，总产达429.7亿斤、同比增加1亿斤，单产达到386.6 公斤、同比增加0.1公斤。肉类、水产品、水果、棉花等主要农产品总产量分别达355.08万吨、264.25万吨、450.32万吨、11.52万吨，均实现稳步增长。全省年总用水量245.81亿立方米，其中农田灌溉用水量145.39亿立方米，林牧渔畜用水量8.74亿立方米。耕地草地河湖作为重要的生态系统，其特有的防风固沙、涵养水源、保持水土、洪水调蓄、净化空气、固碳以及维护生物多样性等功能在保护全省生态安全方面具有不可替代的作用。

江西省政府历来高度重视耕地草地河湖资源保护与生态建设，通过不断完善法律法规、加强监管防控，在耕地草地河湖资源保护方面取得了一定成效。在严守耕地红线的基础上，建立占用耕地实地踏勘制度，严格控制耕地占用，耕地质量得到不断改善，农业综合生产能力稳步提高。通过实施天然草地植被恢复与建设、退牧还草等草地保护建设工程项目，组织开展大面积的人工草地建设、天然草地改良和草地恢复保护工作，草地质量明显提高，在为畜牧业提供大量优质饲草的同时发挥了较好的经济、社会及生态效益。在河湖管理方面，实行最严格水资源管理制度，在全省水域全面实施“河长制”，构建了省、市、县、乡、村五级“河长”组织体系和区域、流域、部门协作的联动机制，开展了水生态文明试点建设，部分河湖和湿地生态系统得到保护和恢复。近年来，我省耕地质量稳步提升，草地、河湖生态功能有所改善。

二、江西耕地草地河湖资源利用与保护形势

尽管我省在耕地草地河湖资源保护方面取得了一定的成效，但是我省的耕地草地河湖资源依然面临十分严峻的形势。实施耕地草地河湖休养生息制度，有利于提升生态系统质量、维护生态安全。

(一)面临的主要问题

由于资源保护意识不强，片面追求经济利益、重开发轻保护、重建设轻维护，长期对资源采取掠夺式、粗放型开发利用方式，相关部门监管不严、对资源开发利用的有效管理和约束不够，保护与修复治理的制度体系不完善，导致耕地河湖资源长期过度开发、草地资源利用不科学、资源承载力降低、可持续发展能力减弱，在实现经济快速发展、产量产值增长的同时，也付出了巨大的资源环境代价。

在耕地方面，由于每年严重的水土流失，农村和城镇化建设占用大量耕地，耕地重金属污染问题加剧，大江大河沿岸地带的耕地在多雨水的季节易发生水灾，坡地上开垦的耕地易发生旱灾，灾多的这类耕地容易导致抛荒，使耕地有机质含量降低，耕地面积减少，优质耕地比重下降，质量好、易开发的优质后备资源又十分有限，可开荒的耕地利用价值不高，导致占补平衡形式日益严峻，耕地资源的供需矛盾日益加剧。

在草地方面，由于近些年来我省开展植树造林、耕地开垦等工作，天然草地面积退减速度较快，一定程度上增加了草地过度开发压力，影响了整体的生态系统。另外，我省历来没有种草养畜的习惯，主要利用天然草地就近放牧，在枯草季节补喂稻草、农作物秸秆和饲料，没有开发改良草地的迫切需求，而且草地开发初始投资较多，部分开发经营单位和个人效益不高，使得我省天然草地放牧利用多，开发改良少。相对于丘陵草地区，中高山交通不便、经济相对落后、基础设施不全、开发建设困难大，导致我省丘陵草地利用多，中高山草地利用少。

在河湖方面，我省河湖水资源时空分布不均，控制性水利工程较少，水资源调蓄能力不足。部分流域水资源过度开发利用，水位降低，湿地面积减少，水体污染加剧，河流湖泊水质下降趋势明显，水生生物生存环境恶化，生物多样性保护功能下降，部分地区的河湖水资源开发利用程度接近或超出资源承载能力。

总体上看，我省耕地草地河湖生态环境依然脆弱，生态系统质量和服务功能降低。守住耕地数量红线、保护草地资源、改善河湖水质、逐步提高生态系统质量的压力仍然巨大。

(二)实施耕地草地河湖休养生息的重要性

我国仍处于发展的重要战略机遇期，同时也是资源环境约束力加剧的矛盾凸显期。以习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出了“四个全面”战略布局。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要“坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局及其他政策文件对加快生态文明建设提出了更高、更全面的要求，实施耕地草地河湖休养生息是贯彻落实中央有关生态文明建设精神、提高生态系统质量的重要措施。

目前，我省正处于创新发展、动能转换的重要窗口期,随着“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的贯彻实施，我省把生态文明建设摆到更加重要的位置，而耕地草地河湖资源保护则是我省生态文明建设不可忽视的重要方面。《中共江西省委、江西省人民政府关于建设生态文明先行示范区的实施意见》、《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》、《中共江西省委、江西省人民政府关于建设国家生态文明(江西)试验区的实施意见》和《国家生态文明试验区(江西)实施方案》中都提出要实施最严格的耕地、林地、湿地保护制度，加强河湖管理与保护，修复江河湖泊生态系统。同时，我省已经出台了《江西省基本农田保护办法》、《江西省耕地地力保护补贴方案》、《江西省征收耕地占用税实施办法》、《江西省实施“河长制”工作方案》、《江西省湿地保护条例》、《江西省人民政府办公厅〈湿地保护修复制度实施方案〉》、《江西省湿地保护工程规划(2015-2020年)》、《加快推进水生态文明建设的指导意见》等与耕地草地河湖资源保护相关的重要文件。可见，我省对耕地草地河湖资源保护的高度重视，实施耕地草地河湖休养生息制度是保护耕地草地河湖资源的有力举措。只有实现耕地草地河湖休养生息，才能有效恢复自然生态系统和生态空间，更好地发挥资源的生态服务功能，为建设生态文明创造条件，才能构建稳定的生态系统，维护生态安全。

总体来说，实施耕地草地河湖休养生息，是全面建成小康社会的内在要求，是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的必然选择，是维护生态安全的有力行动。要充分认识实施耕地草地河湖休养生息的重要性和紧迫性，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，深入持久地推进生态文明建设，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

三、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实省委十四届五次全会精神，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以保障粮食安全、生态安全、资源安全为前提，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，加快发展资源节约型、环境友好型和生态保育型发展与利用方式，加大耕地草地河湖保护与修复力度，降低利用强度，改善生态环境质量，促进“用养结合、永续利用”，实现耕地草地湖泊等资源的可持续利用与生态环境的可持续维护，为建设富裕幸福美丽现代化江西提供资源保障。

(二)基本原则

——保护优先、节约优先。坚持把节约资源和保护环境摆在优先位置，将合理降低开发利用强度作为休养生息的首要任务，坚决不走资源过量消耗老路，不走“先污染后治理”的老路，以保护和节约促进永续利用，降低资源利用强度，减少污染，建立与资源环境承载力相匹配的永续利用模式，推动生态环境恢复。

——统筹协调、长期保护。按照自然规律办事，根据“山水林田湖草”系统治理的思路，统筹考虑耕地草地河湖的生态功能和相互联系，统筹协调资源保护与经济社会发展关系、生态文明建设关系，统筹兼顾当前治理与长期保护，通过最严格管控，减少人为扰动，增强自然循环恢复能力，予以全面保护、长期保护。

——用养结合、综合治理。处理好开发建设、生产生活和资源保护的关系，在资源利用过程中更加注重资源养护，全面节约利用资源、提高资源利用效率、合理降低资源开发强度、减少生态环境污染。采取自然措施与人工措施相结合、生物措施与工程措施相结合的治理路径，努力提高资源质量和保障能力。

——试点先行、示范推广。充分认识农业可持续发展、资源永续利用的综合性和系统性，统筹考虑不同区域不同类型的资源禀赋和生态环境，围绕江西存在的突出问题和特有问题，开展试点工作，探索可复制、可推广、有特色的耕地草地河湖资源的保护与利用实施方案。在试点示范、积累经验的基础上，因地制宜，积极稳妥全面推进。

——突出重点、分类施策。全面养护耕地、草地、河湖资源，突出重点地区、重点问题，重点加强鄱阳湖生态经济区、重点生态功能区、农产品主产区等重点地区的保护与治理，根据污染程度、科学确定保护措施和休养生息的模式，分区分类施策，积极稳妥全面推进。

——改革创新、完善机制。强化科技支撑，培育资源和环境保护新动能。不断深化改革，创新体制机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府引导作用，形成全社会合力，全面推进新常态下的耕地草地河湖资源的保护与利用。强化法治保障，依法依规管控，建立保障耕地草地河湖休养生息的长效机制。

(三)规划目标

到2020年，确保耕地草地数量，保障生态用水，稳定湿地面积，有效恢复自然生态系统和生态空间，稳步提升耕地质量，合理降低开发强度，有效减少农业面源污染，耕地草地河湖污染情况得到全面遏制和改善，生态功能初步改善，资源保障能力不断增强;基本建立资源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系。到2030年，耕地草地河湖资源得到全面养护和永续利用，自然生态系统全面步入良性循环，资源休养生息制度体系完善，基本形成农产品供给保障有力、资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、田园风光优美的农业可持续发展新格局，助力江西绿色崛起，实现富裕美丽幸福现代化江西。

——耕地。到2020年，严守耕地红线，耕地土壤环境安全得到基本保障。全省耕地保有量不低于292.73万公顷(4391万亩)，基本农田保护面积不低于246.2万公顷(3693万亩)，建设旱涝保收高标准农田96.53万公顷(1448万亩)，建成高标准农田2825万亩。全省耕地质量平均提高0.5个等级(别)，其中新建成的高标准农田耕地质量平均提高1个等级(别)以上;耕地土壤有机质含量有所增加，耕作层厚度平均达到25厘米以上;实现化肥、农药使用量零增长，环境风险得到基本管控;实现耕地土壤酸化、重金属污染、残膜污染等突出问题基本解决，试点休耕的重金属污染区、生态严重退化地区的生态和农产品质量安全问题得到初步解决，重点地区和试点地区探索出适于全省借鉴的耕地养护、轮作、休耕工作方案，完成25度以上坡耕地以及重要水源地15至25度非基本农田坡耕地新一轮退耕还林、调出基本农田任务。

到2030年，全省耕地资源可持续利用取得显著成效。全省平均耕地质量较2015年提高1个等级(别)，耕地质量明显提升，耕地数量继续保持，不宜耕作土地全部完成退耕任务，建立合理的轮作体系和耕作制度，粮食供给保障有力、资源利用高效、耕地质量良好、产地环境安全、生态系统稳定的总体格局基本形成。

——草地。到2020年，全省天然草地退减速度得到有效遏制，天然草地面积控制在470万亩，天然草场、高山草甸、草地自然保护区等资源得到全面保护，草地生态环境得到改善，草地生态系统自我修复能力增强;人工种草和草地改良技术得到有效提高;初步建立以草地生态补助奖励机制、草地监测评价考核等为主要内容的草地休养生息保障制度。

到2030年，全省天然草地退化速度进一步减慢，天然草地面积控制在460万亩，草地生态功能显著增强，形成完善的草地休养生息制度和草地保护体系，初步形成具有南方特色的草地畜牧业可持续发展格局。