从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”

五、水务出库项目对比：工业园区供排水出库比例最高

E20将水务类项目分为：市政供排水(包含市政供水、市政污水处理、市政供排水一体化)、水环境(包含黑臭水体、海绵城市、景观类水环境)、村镇供排水(包含村镇供水、村镇污水处理、村镇供排水一体化)、工业园区供排水(包含工业园区供水、工业园区污水处理、工业园区供排水一体化)、水利(包含原水、水库等)五类。不同类项目出库比例如图所示。

(1)村镇供排水出库比例低，供水污水差异大

村镇供排水项目出库比例最低，仅14.1%。其中村镇供水出库比例达23%，可能由于农村供水付费主体不明，较多采用村民自建等形式，且集中式村镇供水商业模式并不太成熟;村镇污水处理出库比例较小，仅11.8%，部分原因是由于城市市政污水处理市场发展不断趋近饱和，中国污水处理市场向中小城镇进行转移的趋势性特征的反映，且村镇污水处理很大一部分以集中式模式开展，处理模式类似于城市污水处理。

(2)水环境出库比例低于市场预期，偏工程、弱绩效类项目出库高

备受各方关注的水环境项目入库数量较多，但出库比例仅16.4%。水环境项目中，海绵城市出库比例最大为25.9%，其次为景观类水环境17.3%，黑臭水体出库比例最小，仅11.8%，且出库项目中捆绑污水厂运营的退库项目仅1个。海绵城市单体投资额巨大且不包含运营内容和相关的绩效考核，缺少政策端建设运行的紧迫性需求，且单体项目牵涉较多社会资本方，出库比例大。景观类水环境项目出库原因一方面是因为该类项目偏工程建设缺少项目建成运行后的绩效捆绑约束，另一方面出库的景观类水环境项目多集中于西部地区及东北地区，且在行政区划上又集中于县城或小规模的地级市，这些地区的政府财政实力有限，在财承报告中不少景观类水环境单体项目的财政支出总额占年度一般公共预算支出数额接近10%的红线，甚至出现未来几年超出10%红线的状况，政府的支出责任较高。在“水十条”下，地方黑臭水体水环境治理任务艰巨，在政府端有相对较强的治理需求，而出库项目主要是水质考核内容较少、运维约束偏弱、投资体量大、政府财政支出责任过高的项目。

(3)市政污水项目出库低，带管网后出库几率增加

市政供排水项目出库比例为18.5%。其中，市政供水出库比例达25.2%，且出库项目多为较偏远地区县城或者城乡一体化供水项目。拟进入相关领域的社会资本应全面评估地方人口规模、使用者付费机制、政府财政支付能力等因素，降低投资风险。在市政污水处理项目中，污水厂单体项目出库比例较少为14.2%;污水处理管网一体化项目出库比例相对较大，比例约17.6%。

(4)多因素导致水利类项目出库比例高

水利类项目出库比例达23.2%，由于该类项目多为工程项目，运营属性相对较弱;且投资规模大，对参与的社会资本的资金和融资实力有很高要求，但所能提供的收益有限(部分甚至为存量水利工程，属于政府盘活存量的情形)。

(5)同为园区类项目，供水、污水差异显著

园区供排水项目出库比例最大，其中园区污水处理出库比例为23.2%，园区供水项目出库比例达44.7%。园区供排水项目属于需求风险承担型使用者付费类项目。园区供水的需求风险由社会资本承担，而该类项目受制于外部宏观经济环境、区域经济发达程度、当地政府招商引资效果等因素，园区企业入驻率影响使用者付费从而导致园区供水PPP进程的缓慢及不确定性因素增加。园区污水处理项目的需求风险由政府承担，政府与社会资本方约定的保底水量会由于园区入驻率低而长期存在，政府是否仍如期支付费用成为制约社会资本方及金融机构积极参与的因素。与园区污水处理类项目相比，园区供水类项目的使用者付费类需求风险则完全由社会资本方承担，在一定程度上更大大制约金融机构对该类项目的投资意愿，进而消弱社会资本对该类项目的参与度，所以会出现其出库比率过高的状况。

六、固废出库项目对比：危废(含工业固废)、土壤修复出库比例高

E20将固废类项目划分为生活垃圾处理、环卫、有机废弃物处理(含餐厨、病死畜禽、畜禽粪便、污泥、秸秆等)、危险废弃物处理(含工业固废)、建筑垃圾处理、静脉产业园、土壤修复七类。

(1)土壤修复类项目出库高更多源于市场需求低

按照出库状况予以统计，土壤修复项目出库比例达52.9%(入库土壤修复项目数量亦较少)，目前政府对土壤修复的紧迫性较低，市场需求较弱，除此之外，土壤修复类项目一般为工程类项目且不包含运营性内容，此类因素均会在一定程度上影响土壤修复项目的出库比例。

(2)非PPP的项目特性导致危废出库率高

假如将危废项目(含工业固废项目)划归为PPP类项目，则该类项目存在服务边界比较模糊的问题，危废项目为使用者付费，需求风险由社会资本承担且部分项目为商业性项目，该类项目不宜或不应该采用PPP模式开展，项目特性导致危废项目(含工业固废项目)出库率高。

(3)环卫处于市场化放量期，项目较多以政府采购服务开展

生活垃圾处理、环卫项目、有机废弃物处理出库比例基本持平，约17%。在环卫项目中，服务内容仅包含清扫保洁收运类的项目出库比例较大，绑定基础设施资产(比如中转站、后端垃圾焚烧厂等)的项目出库比例较小。环卫行业正处于市场化前期，环卫项目处于快速放量期，各路社会资本在跑马圈地的快速发展期，在10%红线约束之下，地方政府PPP财政预算不足的现实情况叠加PPP程序相对繁琐等因素，清扫保洁收运类环卫项目会由PPP转为合作年份较短的政府购买公共服务形式;而绑定基础设施资产的环卫项目拥有融资及运营属性，较多以合作期限较长的PPP模式开展且出库率相对较低。

七、abcd分类下出库项目对比：a/d/c类项目出库比例高