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二、下游治理需求释放叠加清库改善行业竞争格局,PPP量质齐升
(一)PPP清库伴随项目落地量与项目质量显著提升
从国际推行PPP的历史来看,其推广的直接动因来自于财政压力、垄断势力和低效率。引入该模式本质上是想通过市场竞争和激励约束机制,发挥民间资本和政府双方的优势,提升公共产品或服务的质量和供给效率。然而在初期发展过程中,PPP规模迅速上升,但同时问题也随之产生:
其一,对于PPP整体行业来说,存在诸多不规范因素,包括PPP的明股实债、融资结构不规范等问题,在规模扩张的过程中也逐渐暴露出行业本身的风险因素。市场对PPP的态度逐步由欢迎转变为质疑,认为PPP实质上并未消除地方政府融资风险,而是将风险转嫁到未来。随着PPP行业增速的下滑,PPP的整体估值也由2016年的迅速增长到2017年逐步回落。
其二,对于民企上市公司来说,其在承接环保类PPP项目时明显受到央企的挤压。相对于央企来说,民企在参与招投标时,央企凭借与政府的天然联系,以及较低的融资成本,在招标过程中优势明显。回到环保行业本身的情况来看,央企由于自身业务发展逐渐进入瓶颈,纷纷成立环保子公司,抢占传统环保类上市公司份额。在此情况下,环保类上市公司受到明显挤压,在承接订单的数量和质量上都处于劣势。
2017年底财政部92号文等一系列政策规范在此背景下陆续出台。纵观这一系列政策,尽管从不同方向进行切入,但实质都是围绕一个核心逻辑,那就是规范PPP市场从而深化金融去杠杆。
图表 5 17 年 11 月陆续出台多项陆续出台多项有关PPP新政
从清库力度来看,本次清库幅度之大可谓前所未有,甚至使得市场产生政策对于PPP态度发生转变的担忧,但尽管如此,对于环保行业来说,其影响却非常有限:
1) 首先从2018年示范性项目来看,第四批示范项目库由上一批的1.17万亿,降至7500亿的规模,其中如 路桥等基建类项目缩减大概4000亿,占之前比重近 50%,而环境类投资比重则由20%提升至29%,环境类项目投资依旧维持在了2016年的高位,同时环保类项目落地率87.6%,高出83.5%的整体落地率。另外,今年的54号文则对存在问题的173个示范项目进行分类处置,进一步加强了动态管理的力度和效果。
图表 6 四批财政部 PPP示范项目推出概况统计
图表 7 环保类示范项目落地率领先
2) 其次截至3月31日清库完成,财政部综合信息平台已累计清理管理库项目1160个,累计清减投资额1.2万亿元。这意味着,在财政部综合信息平台的项目中,约有14%的PPP项目被清理,清减投资额占总投资额比重接近10%——这还不包括被要求整改的PPP示范项目,规模近5000亿元。
本次被请出库的项目呈现以下四个特征,也充分印证了此次的清库整理的标准:非公共服务领域、无运营、无绩效考核机制、社会资本不承担建设运营风险、拒不公开相关信息的项目将被清理出库。
˙从区域来看出库项目主要集中在新疆、云南、内蒙、甘肃等地区;
˙从行业来看,出库项目行业主要分布在交通和市政领域,生态环保、民生文旅类项目较少;
˙从类型来看,清库主要集中于使用者付费类型项目;
˙从阶段来看,清库主要集中项目识别阶段。
图表 8 生态环保、民生文旅类受清库影响较小
清库完成后截至2018Q1末管理项目库项目总量7420个(较上年同期大幅下降4867个),投资额11.5万亿元(-3.1万亿元)。其中Q1单季新增项目283个,投资额7472亿元。在新增项目中,市政工程(116)、交通运输(98)和生态环保(54)项目数合计占比94%,涉及行业正在向更适宜PPP模式的行业集中,其中环保类项目数占比由上年同期不到10%增长到19.1%。
图表12 生态环保类退库前后管理对比情况
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