全文|财政部发布《PPP财政承受能力论证报告规范性分析》-第3页-北极星环保网

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(五)国家级示范项目财承报告规范程度较高

截至2018年1月末，管理库中国家级示范项目共1093个，财承报告编写规范的项目共954个，总体规范率达到87.3%。其中，第一、二批示范项目由于财承论证完成时间较早，规范程度相对较低，第三、四批示范项目财承报告规范率逐步提高到90%左右，高于非示范项目[2]的70.0%。国家级示范项目在财承论证工作中发挥了较好的示范带头作用。(图6)

图6国家级示范项目财承报告规范率情况

(六)入库咨询机构财承报告规范程度略高

在7446个项目中，提供财承报告编制机构名称的共5279个，涉及3088个编制单位。其中，进入财政部PPP咨询机构库的编制单位有318个，财承报告规范程度[3]为89.3%;其余2770个单位财承报告规范程度为87.6%。入库机构财承报告规范程度略高于非入库机构。

3088个编制单位中，规范程度在80%以上的有2601个，规范率不足60%的有408个。咨询机构的技术能力和规范性操作程度，一定程度上影响了地方对本级财政支出能力的判断准确度(图7)。

图7 3109家财承报告编写单位规范程度分布图

选取3088个机构中编制数量最多、项目覆盖地区较广的100个单位进一步分析发现，同一机构在不同地区的规范程度平均有8.2%的差异。由此可见，同一机构在不同地区开展财承论证时，报告质量也存在一定差别，咨询机构有待完善内部技术管控体系、统一技术标准。

四、财政承受能力论证报告存在的主要问题

分析显示，目前PPP项目财承报告总体上规范率和规范程度较高，主要体现财承论证流程和报告要素的完整性，但财承工作不论是形式还是实质上仍存在问题，特别是论证测算不科学、不准确等问题，影响论证质量。

(一)财承报告缺失或不完整

本次统计的7446个PPP项目中，共计1046个项目未上传完整的财承报告，使得财承信息无法全面统计，对综合信息平台的管理工作造成了影响。未上传完整的财承报告本文主要分为以下几种情况：(1)用财承报告的政府批文文件代替财承报告;(2)用合同节选、实施方案节选等文件代替财承报告;(3)仅上传测算表或测算说明等部分截图;(4)对财承报告关键数据进行遮挡;(5)以照片形式上传，且图片清晰度较低导致无法正常阅读。财承报告是各级政府在进行PPP项目支出前的主要依据。以上问题也反映了部分地区未严格落实《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)要求，在上报和审核项目信息时对报告的完整性和准确性重视不足。

(二)一般公共预算支出未做测算或概念混淆

21号文规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。本次统计中，部分项目在开展财承论证时对“一般公共预算预测”这一步骤，仍存在以下主要问题：(1)未对一般公共预算支出进行预测，直接得到财承通过的结论;(2)一般公共预算支出测算过程中未提供或计算历史一般公共预算支出增长率;(3)计算是否超过10%红线时，未以年度一般公共预算支出预测数据作为分母，错将本级财政收入、本级财政总支出、年度预算等代替一般公共预算支出进行计算。以上做法违背了21号文的要求，导致无法准确衡量PPP项目财政支出的占比情况，弱化了财承论证协助监管PPP项目的作用。

(三)支出责任未按各本级和渠道理清

根据21号文规定，PPP项目能通过财承论证的主要依据是当地全部PPP项目每年需要从预算中安排的支出责任占当年一般公共预算支出比例不超过10%。本次统计中，存在多个本级共同支付、多种支付渠道的PPP项目，未按照各本级或各渠道的支出责任分开论证的情况，主要体现在以下方面：(1)对于涉及到上下多级财政部门按照约定比例分别进行政府付费或补贴的项目，未按不同财政本级分别评估每级政府目前全部PPP项目的支出责任情况;(2)跨区域项目未分开评估每个地区财政支出责任是否超限;(3)打包项目未明确子项目对应的政府支出责任;(4)通过政府性预算基金等渠道支出的项目，未说明每年通过各类渠道的支出金额。以上做法反映了部分地区对财承论证的意义和目的理解不深，导致在财承论证中存在责任不明、分级不清等诸多问题。

(四)财承论证步骤有缺失

财承论证步骤的严谨程度，影响当地未来财政支出风险防控能力。21号文明确规定，财承论证是对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任汇总测算。本次统计发现，7446个项目中72.5%的财承报告能够汇总并计算本项目各年度财政支出占比，但能够综合考虑本级内其他PPP项目财政支出责任的项目不足五成。同时，在财承论证中还存在以下步骤缺失问题：(1)在支出测算时，不考虑风险承担、配套投入;(2)仅有全生命周期内四项支出总数，无分年度数据;(3)未分年度汇总四项支出，无各年政府支出责任总额;(4)未说明项目起止年份，导致无法将各年支出责任与一般公共预算进行对比;(5)多个项目通过一份财承报告进行评估，没有对单个项目进行支出测算;(6)未按21号文要求编制报告，不经详细测算和论述直接得出通过财承论证的结论。以上问题反映出提供财承论证服务的咨询服务的机构和人员水平参差不齐，对于政策理解不透、把握不牢。部分机构从业人员为了迎合政府和投资人推动项目尽快落地的需求，而忽略财承论证质量，有悖于通过财承论证有效化解和防范PPP项目风险的初衷。

原标题：PPP财政承受能力论证报告规范性分析

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