排污许可管理能这样单飞到底吗？（三）

——当务之急是统筹协调、系统决策

从2015年中国环境保护法明文规定了排污许可证制度之后，我们这些当年跟着曲格平局长开创排污许可证制度的老人就一直盼望着当年“一厂一个标准”的愿景，在环保新时代得以实现。但是，看到的是排污许可管理脱离排放标准，脱离环境质量达标，脱离环境税征收，甚至脱离环境影响评价制度的单飞局面。说是“改革完善总量控制和排污权交易，将排污许可建成固定污染源环境管理的核心基础制度”，既然是“核心”，又强调是“基础”，那就不能单飞。本人愿从几个排污许可管理文件和标准剖析单飞的事实，期待能立即纠正。

我的第一篇《单飞》文章质疑了排污许可管理顶层设计，有一种反应很值得深思，那就是一个还未正式公布的征求意见稿值得这样质疑吗？答曰：值得。因为这是许可证从试点到实施两年多来出现的最重要的单飞证据。我从2015年对许可证充满期盼，到2016年11月即将颁布《控制污染物排放许可制实施方案》之时，当年11月28日我就环评、标准、监督必须适应许可证进行系统变革，发表了《实施排污许可证制度必须推动三个变革》的建议；随着排污许可证的发证进展，到2017年5月成功核发68张全国统一编码的排污许可证之际，我于5月25日以石化工业适用的《排污许可证申请与核发技术规范（征求意见稿）》为例，针对规范中涉及的强化核发、推进标准、自行监测的固定源管理三个问题，不与环境质量挂钩问题发表《排污环境管理工作不要回到1973年》的呼吁。到2018年7月见到这次的条例征求意见稿，发现《条例》进一步以发证审核简便为由，更明确提出了削弱排放标准和环评制度约束的建议。特别是“对排放标准变更时许可排放浓度的取值方式进行修改,规定若排放标准实施日期距排污许可证有效期不足一年时,排污单位可仍执行排污许可证规定的许可排放浓度限值”，给了达标监督时间与许可证监督时间不同步的空间。条例从“排污许可和环境影响评价应该是相对独立的两项行政许可。按照国务院并联审批的改革要求,结合排污许可证身份证的定位,参照消耗臭氧层物质配额许可、危险废物经营许可证等未将环评批复作为前置条件的经验,《条例》修改时删除将环评审批意见作为排污许可申请的基本材料和审核的主要内容的条款”又切断了排污许可证审批与环境影响评价的联系。本人无权评价环评制度与许可证脱钩、以及排放标准执法时间留有空白区等的行政决策问题，但对排污许可证顶层设计出现的两年多实践脱离环境质量的方向深感忧虑，故发文质疑。

在就排污许可管理的技术路线发表技术质疑的第二篇《单飞》文章后，有很多人询问五个标准规范源强计算能和排污许可证发放相联系吗？答曰：能。因为五个标准编写单位明确说明：这是列入“2017年财政项目《环境影响评价》（一级项目），作为二级项目《排污许可综合协调管理与技术体系研究》子课题《重点行业污染源源强核算技术体系研究》”中的成果，说明五个标准意在作为排污许可综合协调管理与技术体系的技术支撑。作为排污许可管理源强计算，仅在污染源圈子内抠数据，这不是目的。我不反对精通行业污染防治的专家发出导则指导环境工作者熟悉污染源，我反对的是在确定污染源排放量时忘记了源强核算的目的是确定允许排污量，这就离不开排放标准和环境影响评价的法规约束，也离不开清洁生产、循环经济、达标技术、无废少废工艺、绿色工厂建设的技术约束，最终这些约束都转化为许可证允许排放量，受环境质量目标的约束，形成环境质量倒逼污染源源强允许排放量优化调控。这一基本技术路线应该是无人反对的，但在这次排污许可管理发布的源强计算导则及多个技术标准均不符合这一基本技术路线。

再次声明，我不反对精细计算源强，我反对把源强计算作为发证的唯一依据，造成排污许可证单飞。当前我国污染严重流域和区域，现状排污量大多高于环境容量，不需要用发证仅实现有证排放管理，急需要的是用发证控制现状排污量，实现环境质量倒逼。这种倒逼也不是能用全国统一的源强核算标准来实现的，必须由空间管控要求、现状环境质量、新污染源环境影响评价、老污染源提标改造等目标，统筹协调系统决策来实现。记得2001年，我两次向时任副总理的温家宝同志汇报太湖和南水北调东线治污规划时，他关心的不是污染物排放量，而是环境质量。为此，他对太湖的评论是：太湖原来是牛轭湖，现在切断了与长江的联系，环境容量小了，要从地学的观点研究太湖如何增大环境容量，实现环境达标。对于南水北调东线治污，他对于南四湖削减90%的入湖污染物从劣V类提升到III类表示赞赏，认为这是削减排污总量的攻坚战。时至现在，已进入生态环保新时代，排污许可证仍在污染源圈子里做文章，是环境保护技术的倒退，理应质疑。

对前两篇文章的补充说明很容易引出第三篇《单飞》的观点，那就是放弃单飞，实现各项环境管理制度统筹协调、系统决策。我国在污染物总量控制的历程中，一再重复的失误就是只重排污量，忽视环境影响，更谈不上环境质量倒逼优化调控允许排污量。我是过来人，愿意告诉年轻人的是：中国的污染物排放量总量控制是从全国排污总量封死在1995年水平开始的，那时我在国家环保局领导下带领刚成立的中国环境规划院技术人员按照时任副总理邹家华的指示，制定全国第一个总量控制方案，按1995年全国排污总量进行分配，先天不足的是没有考虑环境质量目标，准备留待后一步搞分流域、分区域排污总量优化分配。所以当时全国环境同行对总量控制的评价是“有总量，无控制”。有了这个开头，后一个五年计划，因为全国总量基数很难确定，又出现了控制增量，不管基线的说法，沿脱离环境质量的路又多走一步；再后来就是全国编制总量控制方案，每五年削减总量10%的目标。这段时间，我去省里指导编制重点流域水污染防治规划，地方领导明确告诉我只管指导编制好治污规划，不用考虑总量控制方案，那个方案自有专人编制，这就是总量控制20年脱离环境质量目标的真实过程。总算来了陈吉宁部长，重新提出建立以环境质量为核心的精细化管理体系，把环境保护工作拉回确保环境质量的正路。后来又有李干杰部长提出“三线一单”的污染预防新理念，把各个部门的生态、耕地、城市红线综合，把各个部门的资源利用上线综合，把环境质量目标综合，最后有环保部门提出负面清单，实现严格准入。这些都是改变单纯污染源控制的正确思路，作为一个全程经历中国总量控制忽视环境质量目标造成后果的亲历者，非常担心这一次许可证发放又将带来新的脱离环境目标的污染源排放总量控制高潮，每个证都只对自己企业的排放口负责，都不对流域区域的环境质量负责，这种只管排放总量不管环境质量的教训，应该让年轻人都知道。对于我的这种担心，也许是多虑，但排污许可一系列文件和标准的发布都在增加我的担心。好在有位能接触大领导的同志告诉我：不会出现环保又走上编排污总量数据之路，要相信领导们的智慧。这话使我对许可证的前景有了信心，又看到7月24日生态环境部召开部常务会议指出：“坚持以改善环境质量为核心，统筹考虑区域经济发展战略和生态环境保护管理制度要求，对区域空间生态环境基础状况与结构功能属性进行系统评价，在一张图上落实生态环境保护、污染物排放控制、资源开发利用等管控要求”，就更有了信心。相信排污许可证的未来一定能回答外界下面的问题：

第一，全国人大法制局会发问，环保系统在一系列环境监管手段之后，这两年发放的排污许可证和建立的信息平台，在实现生态环境质量全面提高方面有何新的管理突破和成功经验？

第二，河长、湖长、市长、县长会发问，本人所管辖流域或区域，排污许可证允许排放量总和是否超过环境容量？是否能保证达标？以太湖为例，磷超标为什么不在许可证中体现？太湖允许纳污总量为什么不成为太湖流域发放许可证的重要限定？

第三，管理全国资源环境承载能力预警系统的单位会发问，中办文件要求全国建立预警系统，及时调控并对地方领导终身问责，但是超过资源环境承载能力，如果持证排污的单位允许合法排污，可以不对流域和区域资源环境承载能力预警系统负责，那么发证单位是否能负责呢？

仅以上述三个问题能给出圆满答案作为对排污许可管理的期待，本人对排污许可管理单飞的质疑也到此暂告结束。

延伸阅读：

排污许可管理能这样单飞到底吗？（一）——从许可条例看顶层设计

排污许可管理能这样单飞到底吗？（二）