启示录：欧美发达国家场地土壤污染防治技术体系概述

3.2 荷兰土壤污染防治技术体系

除欧盟层面的法律制度和技术框架外，在国家层面上，荷兰和德国是较早关注土壤污染防治工作并已取得有效成果的典型。

荷兰是最早制定土壤保护专项法律的欧洲发达国家之一。1983年的《土壤修复临时法》(Interim Soil Remediation  Act)基于土壤背景值和专家经验提出了最初的A、B和C土壤标准值体系(SQSs)，引入“多功能土壤”的定义，认为土壤修复的标准为可满足任何功能的土地再利用用途。1987年《土壤保护法》(Soil  Protection Act)生效，强调土壤污染的防治，首次引入“污染者付费”的理念。2008年《土壤质量法令》(Soil Quality  Decree)发布，强调土壤的可持续管理，探索健康的人居环境与土壤功能间的平衡，并考虑到土壤治理成本和治理目标的可行性，以“适用性”原则替代“多功能土壤”原则，即根据土地当前用途和再开发用途确定治理目标。2013年《土壤修复通告》(Soil  Remediation Circular)作为土壤保护法的补充法案，重新定义了土壤修复标准和目标，用以判断土地修复的紧迫性。

如图5所示，以完善的立法框架为基础，荷兰对土壤环境实行涵盖污染预防、土地可持续利用和污染场地修复的全过程管理，土壤污染防治技术体系也随实践经验的积累得到不断改进。污染者付费、风险评估、适用性原则、可持续利用、制定技术标准等先进创新思想在很大程度上推动了土地的可持续利用。

荷兰政府在土壤环境管理实践中认识到，越早开展土壤污染防治工作，所付出的社会经济成本就越小，预防成本仅约为治理修复成本的1%，因此强调“预防为主，兼顾治理”的土壤管理模式。此外，执行政策或受政策影响的利益群体的接纳支持度，将在很大程度上影响土壤污染防治工作的成效，因此，主张在管理决策的早期阶段考虑各工业和环境群体的利益需求。制定土壤质量标准和风险评估技术框架是荷兰成功开展土壤污染防治工作的另一个关键决定性因素，基于全国范围农业用地和自然保护地等，随机采取的未受扰动土壤中252种土壤污染物浓度确定土壤背景值;基于人体健康和生态毒理风险确定干预值;基于农业、居住和工业等不同土地利用方式的风险限值确定最大值。根据背景值和干预值，将土地分为清洁土壤、轻度污染土壤和严重污染土壤，考虑适用性原则，清洁土壤适用于任何用途的土地利用，轻度污染土壤根据最大值又划分为居住适用类型和工业适用类型，严重污染土壤不适用于任何土地用途的直接开发。对受到污染但未超过干预值的土壤纳入可持续利用管理，对超过干预值的土壤按“场地环境调查—风险评估及基于风险的治理目标和措施—修复技术筛选及可行性评价—修复结果评估检测”的程序开展土壤修复，按照污染者付费、土地所有者负责(无法确定污染者)、当地政府部门负责(确定土地所有者免责)的原则，合理分配污染者、业主、政府、开发者等各责任人职责，筹措修复资金。

3.3 德国土壤污染防治技术体系

德国的土壤污染防治注重土壤保护的立法体系建设，已形成一套围绕欧盟、联邦和州政府三层面的完整土壤污染防治体系。在欧盟层面相关法律法规引导下，以《联邦土壤保护法》(The  Federal Soil Protection Act/FSPA)为核心法律，辅以《联邦土壤保护与污染地条例》(Federal Soil Protection  and Contaminated Sites Ordinance)、《联邦区域规划法》(Federal Regional Planning  Act)、《闭合循环管理法》(Closed Cycle Management Act)、《污水污泥条例》(Sewage Sludge  Ordinance)、《联邦自然保护法》(The Federal Nature Conservation  Act)等联邦法规，以各州土壤保护法为配套性补充。

德国强调土壤的循环利用，同时也认为土壤污染预防与修复同等重要，因此，其土壤污染防治体系涵盖了土壤污染预防、土壤环境调查、风险评估和污染场地修复的全过程，并分别对工业污染场地和农业土壤利用作了说明，规定了预防原则、责任机制、风险管控、土壤监测与信息公开、功能性修复等基本原则。

3.3.1 预防与责任机制

同其他发达国家类似，德国以“谁污染谁付费”为原则追溯污染土壤治理的责任人及修复资金，明确了场地调查、清除污染的责任人及土地使用者、所有者规避危险的原则。土地使用者和所有者应采取适当措施预防土壤的有害改变，若土壤发生有害改变，则依法追责。如果污染者拒绝承担相应责任，尤其是拒绝清除污染物，将被处以罚款，严重情况下可被判监禁。政府当局也可开展必要修复工作，但相关费用由污染责任人承担。对于无法确定责任人的土地修复资金，可通过抵押财产的方式索赔。

3.3.2 风险管控

为判别土壤是否污染以采取进一步的应对措施，三种基于风险的土壤环境标准分别被定义为：适用于不同暴露途径(土壤至人体、土壤至植物和土壤至地下水)的触发值，在土壤至人体的暴露途径下，还考虑了不同的土地用途(游乐场、居民区、公园和娱乐设施、工业和商业用地);基于土壤至人体、土壤至植物暴露途径制定的行动值;防止新的土壤污染发生的预防值。超过触发值，须对超标的个别点位开展进一步调查，考虑土壤利用，确定是否存在土壤的有害改变或场地污染。超过行动值通常表示存在土壤的有害改变或场地污染，考虑土壤利用并需要采取补救措施。超过预防值表示存在土壤的有害改变，考虑地质因素或与扩散、沉降相关的污染物浓度。

3.3.3 土壤环境质量监测与信息公开

政府当局、土壤污染调查小组及相关责任人负责对土壤进行长期监测，记录土壤的生物、理化特性及污染物浓度等，随时了解土壤质量变化和发展趋势，及时预防新的土壤污染或评估治理措施有效性。配合污染场地识别与登记制度，对污染场地相关信息进行详细补充，建立全国土壤信息数据库系统，为联邦和州政府开展土壤污染防治工作提供支持。土壤信息可在基层行政机关之间进行交换，并需向受影响的利益群体及时公开土壤环境信息和场地清理行动。

3.3.4 土壤修复措施

在土壤修复上，德国以保护土壤特殊功能为原则，采取三种主要修复措施：移除污染源，如将污染土壤挖出转运至其他地方进行后续处理，原场地填埋以清洁土壤;阻隔封闭污染物，如利用固封材料阻止污染物向水体或大气的扩散、移动;保护污染暴露受体，如通过设置物理障碍或信息张贴等方式告知公众，限制其接近污染源。通常情况下，三种措施会综合应用。根据这一修复思想，德国目前需要治理的土壤中，仅有10%需要进行技术改造。

4 对我国土壤污染防治技术体系建设的启示与建议

对美国、英国和其他欧洲国家土壤污染防治技术体系的系统分析发现，各国土壤污染防治制度及管理方法既相似又存在差异，一套完整的土壤污染防治体系必须围绕风险全过程可持续管理的核心原则，从法律、管理制度及技术规范三个层面构建。其发展趋势具有如下特点：(1)政府主导下，更多层级与更多部门的明确分工、联合监管和协调推动作用;(2)范围更广、信息更全、公开度更透明的土壤环境质量监测工作;(3)更多样性的创新融资机制，保证土壤污染防治稳定充足的经济来源;(4)贯穿于土壤污染防治各个阶段的风险管控和可持续管理思想;(5)责任人界定及责任的不断严格、完善，保护无辜利益者权利;(6)鼓励更多利益相关者更早及全过程参与土壤环境管理决策;(7)修复技术向环境友好型、多手段原位联合修复、快速设备化修复方向演化。

污染场地因多位于城市人口密集地区，存在较大的环境安全隐患，但目前，我国土壤污染防治仍面临法律法规缺失、技术标准配套落后、管理体系不完善等诸多问题和挑战，借鉴发达国家丰富的先进管理经验将有助于建立健全我国土壤污染防治技术体系，从而快速有效实现土壤质量保护和土壤污染治理的长期目标。

4.1 由“重技术、轻体系”向“法律—技术—管理”三元体系转变

由于土地快速开发的需求，对资本收益、工程周期和成本节约的追求，工程实践中更偏向以客户需求为导向的短时高效的修复技术，这在一定程度上加快了修复技术研发和工程化应用，但同时严重忽视了法律体系和管理体系建设，存在盲目修复、资源浪费、二次污染风险、影响社会公平等隐患，不利于土地修复、开发和城市发展的可持续性。因此，为保障风险管控方案的有效落实，提高土壤修复治理效果及降低污染防治成本，应将全面构建法律法规体系、技术标准体系和可持续管理体系三元一体的“法律—技术—管理”土壤污染防治技术体系作为当前工作的重点方向。

4.2 加快推动土壤污染防治法律法规体系建设

由于土壤污染的严重性和场地管理的复杂性，土壤污染防治难以通过环境介质法律法规的分散式管理实现，尽管《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)被当作当前和今后一个时期我国土壤污染防治的行动纲领，在一定程度上为土壤质量管理提供了政策性指引，但其约束力有限。当务之急，必须加快土壤污染防治专门立法，包括针对污染问题突出的农田、场地的污染防治相关法律法规，尤其需明确土壤污染防治工作中各部门职责与协作机制、土壤环境调查与信息公开机制、责任追溯与基于市场的融资机制、公众参与机制等相关规定。增强土壤污染防治顶层设计的法律效力，不仅有助于完善土壤污染防治法律体系的系统性，为各部门开展工作提供法律支持，而且能有效缓解严峻的土壤环境形势，提高土壤生态系统服务功能。

4.3 完善土壤污染防治技术标准体系

作为环境执法和管理的基本依据和主要工具，原则层面的法律法规必须有依法制定的标准、指南等技术规范的配套才能有效落实。而我国现行的土壤污染防治技术标准多数空白或滞后，如《土壤环境质量标准》(GB1995)作为全国通用标准，土壤污染物类型少、适用范围小，已不能满足当前土壤环境质量评价的现实需要。借鉴国外经验，应根据现阶段土壤质量现状、污染特点和现实挑战，及时修订、制定针对不同土地利用类型、不同区域的土壤环境质量标准，针对不同污染物、不同场地特征、不同再利用用途的修复技术筛选和修复标准指南，以及针对不同污染物、不同治理修复技术的工程技术规范等，咨询和修复企业的行业准入及从业人员技能标准等，完善污染调查、风险评估、治理修复和修复结果验收相关技术体系。

4.4 建立基于风险分类分级的可持续管理体系

我国土壤类型的多样性和土壤污染的复杂性等特点决定了按污染程度和土地用途实施土壤环境风险分类分级管理的基本决策。对农用地按污染程度实施风险分级管控，全面治理农田土壤污染及农作物重金属超标情况，具体表现为：对清洁土壤(对应“土十条”中未污染和轻微污染类别)采取优先保护，对轻度污染土壤采取农艺调控，对中度污染土壤采取治理修复，对重度污染土壤采取替代种植措施等。对建设用地根据企业生产状态(新建、在产、搬迁后土地用途变更和搬迁后闲置)分别实施以污染预防、清洁生产、安全利用和防止污染扩散为重点的分类管理措施，形成建设用地污染预防、环境调查、风险评估、治理修复、全过程监管和可持续再利用的技术体系。在保障人体健康和环境安全的同时，深入学习发达国家绿色可持续修复的内涵、原则、评价指标、技术和管理要求，将绿色可持续性理念贯穿修复设计和施工全过程，鼓励各利益方的积极参与与监督。一方面，从环境敏感性的角度降低或消除生态风险，减少修复行为自身的环境足迹，预防产生二次污染;另一方面，从社会可接受的角度刺激经济生产力，综合考虑人体健康、技术可行性、公众接受度、市场价值等的平衡;第三，从城市发展的角度结合土壤环境功能和城市空间规划，合理确定土地再利用用途，关注土地流转再利用过程环境、社会及经济效益的有机统一。同时，积极探索信息数据库与共享、部门职责与协调、私人与社会融资、公众参与决策等管理机制，以完善管理体系并保障其有效实施。