深度|无处安放的农村垃圾

改革开放以来，农村的面貌发生了翻天覆地的变化，但是农村的人居环境改善还面临诸多困难。作为“三大攻坚战”之一的污染防治，是农村治理的题中之义，生态宜居更是乡村振兴战略的重要任务，决定着美丽乡村能否顺利实现，当下，垃圾处理是亟须解决的头等大事。清理垃圾这个战场为啥这么难？在财力和人力不能完全满足需求的情况下，我们能做些什么？不同地区适合哪些经济技术模式？《经济》记者采访的专家们开出了治理农村垃圾的“药方”。

农村垃圾，不管不行

北京市昌平区悼陵监村位于十三陵附近，以产大樱桃而出名，旅游旺季吸引了不少市区的上班族前来游玩。记者到村里调研时发现，村中主干道已经被周围农户的违章建筑改造得弯弯曲曲。尽管有垃圾桶，街边颜色艳丽的垃圾还是有些“夺目”。

村书记应春荣向《经济》记者讲述：“也不知现在怎么这么多垃圾？塑料袋、矿泉水瓶、小孩衣服玩具，破衣烂袜⋯⋯一天就运出去好几车。村集体哪有钱？都是昌平区政府出钱，村里雇着4个保洁员，一个月三四百块钱。”

农村垃圾污染情况并不鲜见。旅游发达的农村，受污染的几率也会增加很多。河北承德丰宁大滩镇元山子村是坝上草原旅游目的地之一，每年的游客络绎不绝。然而，《经济》记者看到，与美丽的青青牧草和游客们的欢声笑语反差最大的，则是随处可见的垃圾，以及或新鲜或风干的牛马粪便一不小心就会黏在脚底。去往白桦林的山坡上，记者随手捡了3个矿泉水瓶子。村边土路上，泥水没过的车辙中满是丢弃的包装袋，一辆废弃的婴儿车歪躺其中。离村支部大门不到100米的公路边，一对夫妻正在宰羊，清洗内脏，鲜血淋漓，蚊蝇哄哄，废水直接流到路边田头。

清华大学公共管理学院博士生舒全峰，利用暑期去中西部贫困地区农村调研脱贫状况。从北至南，经过内蒙古、山西、陕西、宁夏、甘肃、四川，贵州、云南、广西。当《经济》记者询问舒全峰是否留意到农村环境特别是垃圾问题时，没想到，他很快发来数张实景拍摄到的图片，从草原、山坡到河道、梯田周围的水沟，花花绿绿的垃圾正一点点侵噬着乡村田野，当记者请舒全峰谈谈农村环境方面的感受时，他只用了四个字——特别痛心。

云南省红河州元阳县坝达村垃圾遍布山坡。舒全峰摄

不仅如此，中央电视台曾经曝光过的呛得人无法开口的露天垃圾、一不留神掉下去就可能夺命的百亩“垃圾沼泽”，更是遗害村民数十年。

据前瞻产业研究院《2018-2023年中国农村垃圾处理行业发展前景与投资预测分析报告》测算，2017年我国农村生活垃圾产生量约为1.8亿吨，人均垃圾产生量为0.8公斤/天，其中至少有0.7亿吨以上未作任何处理。

“大城市的环保设施，专业人才的投入已经齐备了，但全国2000多个县、40000多个乡镇，仍有6.7亿人，超过一半的人居住在广大乡村地区，他们同样有环境公共服务的需求。农业农村是一个国家的根基，一旦农村造成严重的污染，势必影响城市的环境质量，乃至整个国家经济、社会和人民身体的健康发展。”中车环境科技有限公司副总经理阳平坚博士向《经济》记者表示。

垃圾围村，谁之责？

早在2014年11月，住房城乡建设部就提出全面启动农村生活垃圾5年专项治理，使全国90%村庄的生活垃圾得到处理。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动计划》（以下简称《三年行动计划》），提出到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。

“经过三年多的城乡一体化、环卫市场化的综合治理，农村环境取得的成绩很明显，包括垃圾的清扫、保洁、终端的处理。目前来看，东部有40%的农村已经实现预期目标，但因为各地方差异很大，改善程度可能不尽如人意。”中国环联董事长张益在接受《经济》记者采访时说，“这其中有地形地理方面原因，中西部人口密度低，村镇距离相当远，垃圾的收集和运输成本很高，按照东南地区城乡一体化来做，难度非常大。”

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也向《经济》记者表示，随着农村生活的城市化，传统的生活用具已经被工业化的用具所取代，农村的垃圾结构也发生了根本性变化，农村的污染总量越来越大，其中白色垃圾越来越多。这意味着这部分垃圾无法就地通过自然生态循环进行减量，需要分类、集中、运输、焚烧或填埋，也将耗费更多的人力与财力。

财力是农村垃圾处理的主要限制因素，常纪文表示，从可持续角度来讲，在全国农村地区铺开垃圾回收体系，政府负担过高，不是我国目前经济完全能够承受的。而在欠发达地区，农村的垃圾处理费相当一部分收不上来，一是没钱，二是宣传不到位，人们还没有形成垃圾支付习惯。但即便收上来，可能连保洁员的工资都抵不上。

管理也是农村垃圾泛滥的重要原因之一。

清华大学环境学院教授、博士生导师刘建国在接受《经济》记者采访时表示，城市垃圾由住建部门管理，有法律赋予其权利。农村垃圾由地方政府制定相应的管理办法，但很多地方，垃圾问题尚未得到足够的重视。农村垃圾管理缺乏顶层设计，地方也没有明确哪个部门来管，往往是住建部负责村镇人居环境改善和污水垃圾治理，环保部负责农村环境整治，农业部负责节能减排和农业废弃物治理，财政部负责农村一事一议项目补助等，各地方政府部门间的管理职能也不相同，自上而下并未形成统一的管理体系，造成部门间各自为政、多头管理的现象，资金要从各个不同部门拨付，时间额度不同，难以形成有效合力，也缺乏责任机制，“都管”变成“都没人管”的局面。

“贫困地区的垃圾主要是政府没钱做，而且山区垃圾也没地方放；村集体在组织动员村民方面缺乏能力；农民对于环境卫生缺乏意识，到处乱丢乱扔。”舒全峰向记者分析了贫困地区垃圾问题的原由。

分收运处，政府弥补市场缺陷

“十三五”规划纲要提出，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。我国农村垃圾处理薄弱，需要发展无害化、低成本、便于操作的处理技术，发展高效、廉价、可复制的分类和收运技术。今年的《三年行动计划》提出，将建立符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系，推进垃圾就地分类和资源化利用，解决垃圾乱扔乱放问题，为我国农村的垃圾处理指明了方向。

常纪文介绍，农村污染有点源有面源，点源包括养殖、小型的加工企业；面源主要是垃圾、家庭生活用水，厕所直排水，以及生产所用的农药、化肥污染、电子垃圾等。

运作方式上，与中心镇、县城比较近的农村，适宜将垃圾处理与城乡一体化结合的道路靠近，一般采用的是“村收集、镇转运，县统一处理”。

有的是环卫部门负责，村里自己管自己，统一运到市里。有的是打包给一家企业，无论哪种方式，村里扫垃圾、搞环保的都是本村的人。

从运营方式上看，垃圾都是政府在负责，市县有部分补贴，农户再拿一部分。没有政府补贴，公司是赚不到钱的。目前，全国只有试点地区才有专项补贴。

刘建国表示，国家在环境管理上也应该分级，不同地区建立不同的运营管理模式。在补贴之下，垃圾处理的市场化较为成功。一般有两种方式：一是，政府推动，企业运营，更多的是采用BOT（私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式），通过市场化机制解决，但现在没有延伸到农村。二是，农村通过政府购买服务来实现，即与企业谈判，按量付费,企业的利润率很大程度上依赖于谈判协议的多少，目前市场已经形成了一个大体的利润水平。

以前环卫属于事业单位，西部有些地区还是半事业单位在运行。这个行业原本处于弱势，职工的收入水平不高。大部分可回收、高值垃圾已经被人捡走了。这一点，青海玉树市杂多县环卫公司经理才东周在接受《经济》记者采访时得到了印证：“杂多县包括县乡村每天产生垃圾近100吨，我们这里冬虫夏草比较多，牧民大多因此而致富，所以消费水平也比较高，垃圾一年比一年多，但相比而言，环卫工人要承担的工作却很繁杂，每天要工作8个小时，上午要去清扫，下午回收，晚上还要再清扫一遍，做到垃圾不落地。每月两次去澜沧江边、高原草场义务捡拾垃圾。而普通的环卫工人每月只有1500元工资。”

因此，需要政府加大财政投入，特别是无法依靠城镇化发展的农村地区。“事实上，城市的垃圾处理补贴来自于全体国民的纳税收入，而农民的支付能力要比市民低很多，最需要补贴的广大农村地区，却由于规模限制无法享受。不过，通过什么形式补贴，需要去研究。欠发达地区政策杠杆可以补贴在农民身上，不是补贴到垃圾发电厂上。”阳平坚建议。

同是农村，也要区别对待

我国幅员辽阔，地理、经济发展差异很大。垃圾处理的模式与管理体制也要因地制宜，走不同的方式，不能“一刀切”。受访专家建议，西部、中部地区以及分散的贫困地区与东部发达地区，在处理方式上需要区别对待。

城镇化的农村，包括东部发达地区农村、中西部距离城市较近的农村，污染治理适合走城乡一体化的道路。例如江苏昆山地区，工业化程度高，乡镇经济高度发达，周边人口密集，乡村与城市区别并不明显，其可以追求更高效率、更高标准的垃圾处理设施。

这些地区的难点在于如何理顺管理体制，将这套设施体系向周边农村延伸。例如北京周边的垃圾焚烧厂就建在郊区，可以就地处理周边农村的垃圾。

连片集中分布、人口较多的村子，像中部河南、山东、山西等地，这些地区可以若干村子联合起来，建立区域化多点分布式的垃圾处理设施。设施有了，规模效应有了，污染也比较容易得到控制，管理上在于如何利用好这些设施。

而那些居住分散、远离县城中心、地广人稀、经济将会在一段时间内处于劣势的中西部农村地区，垃圾处理既要短平快，又要省钱，例如新疆、甘肃、青海、西藏等地，有些村镇距离县市上百公里。因此，对这些地区的有机质垃圾应大力发展就地处理、环境友好型的生态模式；而对需要回收处理又无法达到国家补贴和环保标准的垃圾，在现阶段可以采用降低一些标准、廉价简易的技术，同时要限制环境牺牲的代价。目前市场上的垃圾处理创新技术层出不穷，但尚未有物美价廉、简单实用的产品。不过刘建国并不赞成小型的焚烧技术，“小型的焚烧很难控制排放，特别是塑料、地膜等混杂的东西，二噁英排放的强度比大型发电厂要高两到三个数量级，还不如填埋，等经济条件好了，再逐步改善。”

对威胁最大的农村危废垃圾，例如农药、药物等化学品，则需要建立专项的回收机制，“农药销售可以进行实名制登记，比如，第二次购买时拿来上一次购买的农药包装物，方可享受到优惠，否则会加价。同时，也可以建立激励机制进行上门回收。”张益建议道。

“老大”重视，动员群众力量

看起来，农村垃圾总量大，又没钱，是一个老大难问题。

“我认为，农村垃圾处理并不难，难就难在政府要承担相应的责任。老大难还要‘老大’重视，依靠我国的制度优势、长效机制，调动人民群众的力量。没有常规，总采取靠应急运动的方式，只会导致没钱的地方敷衍了事。”刘建国向记者强调。

常纪文建议，农村垃圾处理的难点，还在于管理要跟上。但中西部干部和群众总体素质有待提高。“因为没有政绩，某些地方政府看不到那么深远的意义。基层的环保，应与干部收入考核相挂钩。”

“我们这里生态环境搞得好也得益于政府的重视和支持。要求每个农户都要进行垃圾分类，绿色垃圾袋是装矿泉水瓶、易拉罐等；蓝色垃圾袋代表回收的是纸箱；黄色垃圾袋则代表不可回收的垃圾。政府示范推广，村民们都已养成习惯。我们一三五去回收可回收的垃圾，二四六回收不可回收的垃圾。”才东周向记者介绍道。

在高海拔地区进行大范围的垃圾清扫，保洁员的劳动付出很大，但公司实行比较严格的规章制度管理，每月两次的集中教育，大家的思想觉悟还是很高的。“这里水环境的好坏，关系着水里的鱼和下游喝的水，我们不仅是为了工作，也是为了这个地球。”才东周操着当地的口音对记者说。

“民众是垃圾的产生者，自然也要承担应有的责任。民众需要按照国家要求做好垃圾分类，同时尽量少产生垃圾，让垃圾能够进入到回收系统中去，这些都需要民众的配合和参与。”刘建国表示。而常纪文在家乡朱河镇李沟村的社会实践更证明了这一点。他捐助了520个垃圾桶，经过村干部动员，村民的参与，村里变得面貌一新。

“垃圾是人产生的，而意识能够决定垃圾产生的数量和危害。村干部要沉下心去，到农村中去，到群众中去，农民自己也会想出许多对付垃圾的办法。”阳平坚表示。

一些农村地区，创新性地建立“垃圾银行”，交上垃圾，用垃圾换积分，用积分换日用品。例如延安黄龙县白马滩镇“垃圾银行”，20个塑料瓶加200个烟头就可以兑换一盒彩色铅笔。村里的老人、小孩都争相加入到了捡拾垃圾的行动中，垃圾在当地现在成了“抢手货”。当然，物质层面的改变只是手段，目的是落实到精神层面的认同，提高村民自主、自觉意识。

当下，国家政策开始大面积向农村倾斜，并对乡村人居环境整治提出了更高的目标和新的要求，乡村垃圾处理面临良好的发展机遇。这需要农村各级干部秉持敬畏之心为村民谋求最公平的公共产品和最普惠的民生福祉，既注重建立改善生活环境的基础设施和体制机制，又注重培育村民的环境保护意识，这才是乡村人居环境标本兼治之策。

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