董战峰：创新政策机制促进京津冀及周边地区大气污染治理

今天给大家报告的题目是创新政策机制、助推京津冀空气质量的改善，烟气治理的技术。

我们要做研发也好、做创新应用也好、做市场也好，首先对我们国家整个的形势，特别是管理政策上的情况，我想大家有一个清晰的了解，对把握将来的方向，怎么样推进产业化市场的应用，我想提供一些参考。今天发言也是代表我个人的一些观点，跟大家一起探讨。

给大家报告的内容有三个方面，第一方面，京津冀环境质量，目前快速改善，这两年我们做了大量的工作，非常不容易。而且前面几位报告人也讲到了，我们到了打攻坚战这个战役的阶段了，目前的进展，根据“大气十条”、打赢蓝天保卫战等等，这些方面有什么样的要求。往前看，将来京津冀区域的大气污染治理，政策什么走向，思路。

大气污染治理是全国老百姓共同关心的问题，特别在京津冀，京津冀大家知道空气污染的浓度水平相对全国来说比较高位的状态，京津冀在产业结构上、能源结构上、能源效率上还是有不少问题，这张图片给大家展示的是国家的三大经济带，PM2.5的浓度水平和经济密度，京津冀和其他的长三角、珠三角两个经济带相比的话经济的密度稍微低一些，但是我们看PM2.5浓度水平反而最高。我们要解决好空气污染治理的问题，要解决好环境质量改善的问题，也要从区域层面综合区考虑。京津冀的情况还是比较特殊，城市化角度来说，北京、天津基本上到城市化的峰值了，河北来说还在快速城镇化的阶段，我们看到相对全国的平均水平来说，河北稍微还是滞后了一些，从城镇化来说不均衡，从产业结构来说也是同样的情况，特别是河北、天津二产过重的结构，实际上会导致空气污染治理非常大的挑战，从能源强度的角度单位国土面积能源消耗可以看到和天津、河北比还是比较高位的。

区域污染物排放强度远远高于全国的水平，刚刚柴院长提了这个事不展开说了，这是客观的情况，我们要解决好空气污染治理的问题，要从这方面下文章。另外，京津冀空气污染主要的贡献是煤炭的问题，现在我们散煤的问题是尤其突出，大家可以看一看，散煤到PM2.5的浓度水平的贡献，北京7.2%，天津8.2%，河北9.2%，散煤的问题现在也是重中之重。

京津冀空气污染的问题，我们要考虑到时间尺度上的差异性，就是在秋冬季，特别在冬季的时段空气污染特别突出，有两张图片，大家看看数字就行了，我也不展开去说了，在“大气十条”实施情况评估的时候也特别注意到这个问题，秋冬季的空气污染治理专门的有这个考虑，冬季污染治理难度比较大有一个专门的考虑。

PM2.5的问题在紧锣密鼓的推进之中，取得了一定成效，但是新的问题，今天柴院长也提到了臭氧问题在很多城市已经上来了，而且已经到了影响我们良好天气比例，咱们国家“十三五”生态环保的约束性指标，已经影响到良好天气的情况了，臭氧超标的问题又上来了，从科学问题的角度来说也给我们提出了一些诉求，怎么样去协同的控制污染物，当然到我们技术上怎么样去考虑技术协同的治理，我想提出客观的肃清。

应该在说过去几年整个空气污染治理的成效还是前所未有的快，进度非常快，当然这个进度不仅仅是京津冀了，实际上从全国范围大家知道，“大气十条”还是完成的不错的，完美的收官。有几个数字大家可以看一下，京津冀、长三角、珠三角PM2.5浓度分别下降了从39%、34%、27%的水平达到了咱们指定的15%、25%的不同目标。

京津冀我们看到，从106微克/立方米降到64微克/立方米，特别是北京当时定的60%，2017年底达到了58%，咱们讲的“京60”的目标还是顺利实现了，当然也是非常不容易的。大家换个角度来说，假如我们在冬季有两天非常不好的天气条件，两天的重污染，可能我们PM2.5的年均浓度值就下来了，我想还是有非常大的挑战。

这张图大家看一看，非常直观的过去5年浓度的变化，非常直观形象。秋冬季非常明显，北京大家可以看到，深红色的表示浓度水平比较高，也是在年度上的改善非常明显，在季节上冬季污染浓度水平比较高，也是非常明显。

咱们也是采取了很多措施，其中有一个就是开展秋冬季大气污染综合治理行动，可以看到做了非常多的工作，包括清理整治散乱污的企业，散乱污对大气污染治理是一个重头，影响比较大。6.2万家，消减散煤1000万吨，淘汰燃煤的小锅炉5.6万多台，重点污染天气联防联控的体制机制能力基本上建立起来了，当然我们还在完善。铁路等等现在运输的方式也在调整，车用柴油都在往前走。

从污染控制方面有这么几个方面，能源结构，刚刚我们讲到京津冀煤炭的问题非常大的污源，能源结构当然有能效的问题，工业结构特别是河北、天津，当然还有我们周边地区，像山东、河南实际上都有结构性的问题，非常突出，还有面源的问题，我想已经到了治理的阶段了。

看看我们很多政策的制定是基于问题导向的，我们怎么样去设计、怎么样去实施政策，基于我们空气污染治理的需要，基本的思路还是非常清晰。今年6月份国家也下发了“蓝天保卫战三年行动计划”的文，这个方面也明确了我们三年怎么去打，从政策上去考虑，包括调整我们的结构，产业结构、能源结构、能源结构、运输结构、用地结构，还有从区域层面去考虑，京津冀区域的问题是长期的问题，也不是一下能做到的，我们三年蓝天保卫战的打法上，主要是考虑三年我们能够做到哪些，既要往前看，又要考虑三年的问题。第三个，我们综合运用多种手段，特别是强调经济的手段越来越受到重视。

思路上，更加突出了精准的施策，比如我们刚才讲的“2+26”重点城市，还有秋冬季几大风险源，聚焦重点。重点怎么去聚焦?要突出精准施策，我们这个政策的调控要比较精细化、差异化。

强化源头控制，看到从五大结构的调整，实际上这里就已经体现了源头防控的意识。工作的机制在逐步的建立，大家知道可能在咱们当时2013年“大气十条”实施的时候就成立了六省区、七部委，环境保护部、国家发改委，还有像京津冀、山东几个省区，成立了京津冀及周边地区大气污染防治的协调小组，这里体制上我们有突破了，但是后来随着实施运行我们看到还是有一定的问题。比如协调小组，放在北京市环保局，关系上还没有理的那么透，所以很多工作推进中能看到。所以在后来咱们又开始去把防治小组进一步去调整，在2015年5月份6省区扩大到7省区，河南省进来了，另外把部委交通部交通的问题、道路问题非常重要也融入到里面去了。我们希望体制上突破，给我们整个工作包括政策的推进和实施提供一个比较好的环境。非常不容易，几年十分非常大的变化。

产业的结构布局、产业的升级改造我们看到是主要的抓手，要解决大气问题首先要抓产业的结构性的问题、效率的问题，这个里面有这么几个方面：

第一个，严格的风险管控，我们现在在推空间上调整，说白了，就是说地方产业的发展、项目的布置和空气容量的承载空间不协调了，像唐山那么多钢铁，还有像玻璃等等行业，实际上过去的历史进展等等原因，造成了目前的排放水平和承载能力不协调，怎么办?我们在空间上调整，老的要逐步的去退出也好、关停也好，还是到其他地方走掉也好，对新的我们要提高门槛，我想空间上的管控。这个里边抓产业的目录、技术的标准、技术的清单，抓项目的环评。到明年，咱们“三线一单”的工作全面推开了，以后每个地方都划一条红线，根据这几条线进行行业和项目的布局。

第二个，对区域产业的布局怎么去调整，包括退城的、入园的，我们园区的发展都有明确的要求，包括地方制定了各种方案，明确了任务分工表、时间表，都在做这个事情。

第三个，严控“两高”的，我们一方面对一些重点行业、突出的行业，比如河北钢铁行业，体量非常大，严重过剩，严进，这个行业就卡住了。另一方面，实施一些引导性的手段，比如总量污染物的，或者产能置换这些方式，我进来一个单位、进来一个项目用掉一个单位指标要用两个单位、三个单位来置换，要提高我们产业的水平。散乱污的企业大家知道，咱们大督察，咱们有环保系统的可能督察过，我本人也参加过，散乱污的事情也是咱们持续推进的工作。

我们工业要深入的深化治理，我们要把整个的监测、监管企业环境管理的水平，无组织排放问题的解决作为一个重要的抓手，咱们督察一些企业的问题，规范化环境管理牌照的问题。还有重点源升级改造，重点源的重点抓手就是区域的排放限制，钢铁、火电、水泥等等区域排放行业的限值，在2019年要全面推开了。当然大家可能也知道，我们的技术要跟上，技术没有跟上我们的工程设施没有上来，我想可能还是比较困难的，怎么样做好这些事情，需要我们现在重点去考虑。

还有园区化的事情，园区的问题不同于我们单个企业的问题，是整体性的问题，很多园区现在已经成为污染源了，部里也在考虑这些事情。另外还有培育环保产业，怎么样利用一些税收利好的政策去引导，培育壮大我们的环保产业，为我们环保的治理提供产业上的支撑。这几个方面的工作。

从能源政策上，主要有这么几个方面简要的说一说。第一个，划定高污染燃料的禁燃区，包括还有控制煤炭的总量，清洁能源的支持，包括电动车、锅炉天然气的改造等等。

电价、气价补贴的政策，还有差异化的电价，鼓励节约，提高我们空气污染治理的效率。这方面都有一些政策，时间关系我不展开去说了，当然政策怎么样能够用好、怎么有效，包括现在我们对电替代有补贴，如果过两年之后补贴停下来会什么情况，可能要保证我们替代工作持续开展，需要从管理部门去考虑。

还有新能源汽车，大家知道这个力度比较大，全国都在推这个事情，京津冀力度尤其大，这块怎么样能去把相应的基础设施建好，新能源汽车的事情也不一定现在，再往长远看，这是一个比较大的发展趋势，京津冀在这方面也是做了很多的工作。

还有机动车空气污染物排放，我们从机动车的环保管理的要求，从它这种排放的标准、油品的标准，做一些这种工作。

另外，调整货物运输的结构，我们从京津冀的铁路货运量的比例要增长到40%。另外，对一些重点行业也提了明确要求，通过这个达到我们调整工业结构的目的。

非道路移动源，特别是船舶的问题、港口的问题现在已经上日程了，我们知道“十三五”之前这些工作基本上没有特别好的、特别大的进展，现在这个事情已经开始上来了。像船舶排放的问题，还有港口、码头的排放问题怎么样去管控，现在已经开始有一些动作，像天津港现在已经开始去做一些事情，包括最近在委托我们做码头怎么征环境税像这些项目开始琢磨了。还有扬尘的问题，是咱们颗粒物重要的污染源，也是扬尘的管理，特别是规范化作业方面，几个城市都有明确的要求，也是环保督察重点要去督察的内容。

财政和金融性的政策，我们看到有一些，但是我个人认为还是远远不够，因为要达到这么大的目标，要远程这么多的任务需要资金的支持。除了中央财政，在大气污染防治专项的资金力度要加大之外，像京津冀包括河北清洁之外，怎么样保证，我想还是很大的调整。

京津冀的协同政策越来越受到重视，督察、考核的手段还是重要的抓手，市场经济政策多是以财政价格补贴。

经济政策有几个比较大的变化，一个是手段上越来越重视了，第二个，从效果上也是越来越明显，当然从问题上有很多的，怎么样能更好的使用上经济政策激励效果上，实际上现在这块还是比较大的欠缺。

几个挑战，主要就是专项资金的应用还不够，现在范围比较窄、体量比较小，政策手段的效果不够，现在我们要做的大气污染治理，空气质量改善，实际上我们很多管理政策还没到位，空气质量改善的需求还远远不够，特别是交易补偿方面手段还不够，治理能力需要加强，社会治理怎么样能够有一个有效的结构，提升我们的治理水平。包括特别是信息共享机制方面，从区域的角度怎么样把信息共享的机制能够完善，上下左右信息通畅，在不同的相关方大家都能够利用好这个信息，做好监督的治理，我想还是需要加强。

第三方面，提提我们空气质量改善政策的建议。几个重点，第一，区域的联防联控协同方面，我们要进一步去突破、去改进。第二，我们怎么样利用好市场激励机制方面需要加强，特别是区域层面去考虑工作，怎么样去用市场经济的激励机制，另外社会治理方面我们还有一些新的动作，包括在立法，包括在能力建设等等。

整个政策的框架，我想我们也是在前期的工作基础上提了一些，我也不展开去说了，区域的联防联控，比如我们从区域平台建设，像联防联控的预警能力，从区域层面到省的、到市的层层的预警平台，怎么能建立，怎么能够运营好，包括数据整个的机制衔接起来，我想这些工作还要去做，监测的网络。

合作的机制，怎么样能够把问题比较小的地方和其他地方，像北京和廊坊、保定，天津和唐山，把它的经验也好、资金支持也好等等，去联系好，需要做一些工作。

在我们区域性排放相关的污染防治的规划、产业政策的协同、排放标准的一致性等等，我想还要有几个统一需要协同推进，特别看到现在咱们在一些重点行业排放线的标准有了一个突破，非常不容易。

市场经济的手段，在补偿、交易以及价格，我想这三个手段、这三个政策一个比较大的抓手，如果这几个机制能够比较完善，我想对我们整个区域的空气质量改善是非常大的促进。另外社会治理，从企业落实减排的主体责任上，从全民的参与上，有些工作还要持续的去推进。

从具体来说产业发展政策，一个是我们“三线一单”要去落实，我们“三线一单”工作要启动的，明年要划完，划完之后怎么样去落实，落实的时候我们资源的也好、生态的也好、环境的也好，要去做好引导。

另外，我们在产业发展布局上，北京、天津、河北怎么去定位，形成一个错位发展的格局，我想这个可能要从大局上、从区域整体上去考虑。比如北京，主要可能还是要做减法，首都的功能首先是要去考虑的，其他的功能是不是可以考虑做做减法了。还有天津，这种调结构、能源的效率这方面我想也是一个重点。对于河北来说加减法怎么做好?考验河北的智慧，一方面是要承接，另外本身的产能已经过剩了，怎么样去承接的同时做好结构的一些调整，提高他自身的发展水平。

能源政策，我想清洁能源利用，这个是毋庸置疑的继续往前推的。煤炭消费总量控制，肯定还是要继续加严，这个天花板要守住，会持续去推进的。

交通政策，我们是优先发挥发展公共交通，大家看到这是已经非常明确的信号，当然这里边怎么样提高我们交通的效率和公共交通和我们的道路出行和我们一些私人交通怎么衔接好，这块可能还有很多基础设施的建设需要去加强。

从区域行业企业来说，全面稳定的达标还有后面两年的重点，要做好严格的监管保证达标，2020年之前要实现全面稳定达标的目标，当然对京津冀来说可能问题或者挑战比较大的问题在于哪里，在于区域派限值，包括零排放的问题，怎么样能够达到这个标准，我想是比较大的挑战。

我们的监管机制，会从督政和督企两条线去强化，督政我们现在不仅是督地方政府，各层级的地方政府空气污染治理，还有党委党政同责、一岗双责，相关部门，经济发展部门、自然资源管理部门，既有发展的责任、也有保护的责任，也要落实他们的责任。另外就是企业，企业的责任我想不仅仅是企业本身，下一步我们要供应链层面去考虑企业责任的问题。

还有一个比较大的抓手，就是区域空间的调控，实际上和我们产业的发展，怎么样做好协调，下一步就是我们差异化管控的政策要逐步的去考虑了，现在还没到这个阶段。

联防联控包括大气管理局的事情，大家了解的，有真正实体的机构。几个地方，我们把产业的分工大家各自的处理责任明确了之后，怎么样在协同的层面特别是协同的责任能够去履责，我想需要去强化，否则我们都是去提一提落不下来，很多工作又很难往前突破了。还有区域性的统一要求和地方差异化不同的发展阶段、能力怎么去考虑，你提要求这个很难，但是更难的是怎么样把统一的要求结合地方不同的情况落下去。

市场经济激励的作用，价格机制，刚才给大家提到了这是一个重点，我想下一步我们现在很多的手段是错峰生产，包括一些还在用的限产的手段，我想对企业市场的东西我个人认为从长远来说我们还是要更多的利用市场和经济的手段，其中有一个大的抓手就是价格的手段，通过我们阶梯性的价格设计、阶梯性的补贴政策来去调整企业的行为，从我们不需要的不需要的产能、落后的产能去掉，对于好的项目我们给他利好的政策，我想这一块是下一步京津冀区域重点要去考虑的。

交易的问题，区域统一的调节交易的市场包括碳市场，怎么样能够建立起来，怎么样能够发挥好市场的作用，提高我们的减排效率。以前大家知道，气候变化的授权在发改委，主要污染物的排放交易又在环境部，有些体制性的问题两条线去推进，现在气候变化整个都到生态环境部了，我想我们应该去考虑这些事情。当然去考虑的时候我们各个地方已经有了排污权交易的平台，如果从区域考虑环境质量的改善，我想平台还是非常有必要的。当然在区域进行交易的时候，对一些污染物来说，要避免热点问题。

空气质量改善补偿和赔偿的机制，我想非常重要的公平有效的激励机制。一方面，我们中央的财政政策到地方要根据地方空气质量改善的绩效水平来去考虑，就是说谁做得好、谁表现得好可以多去支持，做得不好的甚至没有支持。不同的省市之间实际上也可以往下去做这种方式，在去考虑这个事情的时候我们也建议可不可以把人口的问题考虑到里边去，大家知道，不同的城市实际上人口的情况不一样，这里面涉及到健康的问题，空气污染，人口比较密集的地方、密度比较大的地方，健康问题比较大，人口少的地方肯定很小了，这个地方我们怎么考虑另外考虑自然地理的条件。基于地区之间空气污染转移的这种责任，怎么样把责任明确下来，相应的补偿机制能够跟上来，这样我们就可以建立公平有效的机制。

资金上，资金手段、技术手段上，我想成立一个基金，非常重要的，当然怎么做还是比较有挑战，需要三个地方、几个省市，站在区域的层面上提高站位去考虑这个事情，当然这个也需要国家层面去推动，我们也做了这方面的探索。

完善区域治理的体系，我想公众参与实际上我们这几年进展很快，但是从区域层面上怎么去考虑，在立法上还要去做一些工作，能不能去出台相应的一些条例，公益诉讼能不能在全国做一些表率、示范，去积极的推动这些事情。另外，我们在社区层面，大家知道，环保工作越来越到基层了，能力建设、更好的参与等等。从咱们企业来说，我们企业的管理水平在这块怎么去举证，我们需要在这方面一些模式、规范性的要求。从保险领跑者方面、绿色供应链方面，可能要继续做一些工作。

信息共享，我想和整个监测体系的网络、预警防控的平台，这些工作都是紧密结合的非常基础性的工作，在区域的层面上要布好局落实下来。

区域空气污染防治的管理法，是不是要去考虑，在立法上要去深究的话，有些很难去支撑，我想在这方面包括我们相应的一些标准的问题，统一的执法机制的问题等等，需要一些立法层面的突破，这样才有助于我们的工作更深入的去推进，我想现在很多工作已经到这个层面了，需要加快区域性的立法进程。

我的报告就到这里，今天主要是个人的看法，大家一起交流、探讨。

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