全国餐厨垃圾处置PPP项目概况、PPP项目实操要点分析及未来展望

三、餐厨垃圾处置PPP项目实操要点分析

餐厨垃圾处置项目在应用PPP模式时务必要以通过物有所值评价和财政承受能力论证为基本前提（由于投资体量偏小，技术路线未完全稳定成熟等因素，PPP的适用性论证更需认真对待）。通过论证后，应科学设计项目交易结构，其中的关键点主要包括：项目合作范围界定、项目产出主要边界设定、处置模式选择、基本供应量设置、餐厨垃圾（收运）处置单价调整、邻避效应风险承担以及绩效考核指标体系设计等。

1、项目合作范围界定

首先是对合作内容进行清晰阐述。为此特别需注意界定项目核心概念，建议在PPP合同中的定义章节清晰界定餐厨垃圾或餐厨废弃物这一概念（以下统称“餐厨垃圾”）及处置内容有关概念（如有必要）。在概念界定的基础上，加上合同正文中清晰的合作范围描述，那么项目合作要点就厘清了，即项目处置物或者说处置对象究竟有哪些。

对于分期建设和运营的项目，在界定PPP 项目合作范围时，还应明确说明当前合作或者说当前PPP合同约定的合作范围是仅为一期/近期还是包括更多（对于分两期建设且二期土建工程与一期合并实施的项目也要特别说清楚）。对应地，PPP项目合同中还应有分期实施的衔接机制说明。

其次是合作地理范围的约定。重点有二：一是要约定项目公司提供餐厨垃圾处置服务的地理或行政区划范围，以及合作期内的政府方给予的排他性和唯一性承诺。考虑到餐厨垃圾产生及收运量可能接近甚至是预期将超过项目设计处置规模，PPP项目合同还应明确约定上述排他性和唯一性承诺免责的具体情形；二是当前餐厨PPP一般在市级层面实施，但垃圾收运来源和服务对象往往是市属的多个区县，因此PPP项目合同应考虑到未来行政区划发生调整时的餐厨垃圾来源是否可视情况进行相应调整。

2、项目产出主要边界设定

垃圾和污水处置类项目产出的非实物性十分突出，其核心产出为处置服务，对于这类项目则需要描述清楚产出边界，即提供合格项目产出所应符合的衡量标准。一般需要做好如下方面的约定：

（1）预处理分选出的玻璃、塑料、贝壳等杂物处理：PPP项目合同中应对这类杂质处理方式作出明确说明，并由项目公司承诺达到项目所在地市容及环境卫生管理部门或者设计文件批复的相关要求；

（2）废弃食用油脂处置后的副产品和沼气：相对后几类产出物为纯粹“废物”而言，废弃食用油脂处置后的副产品和沼气的性质则为资源化利用产品，是可给项目公司带来收入而非消耗成本的产出物。PPP项目合同中应对这类产出物的资源化利用方式及收益归属做出明确约定，并注意嵌入激励机制。其中，废弃食用油脂处置后的副产品，以粗油脂销售为例，需要同时考虑保底设计与超额收益分享，详见本文“基本供应量设置”章节的说明。沼气则需在PPP项目合同中约定去向/用途是自用还是对外销售及相应的数量，对于有对外销售的，还应将外部接纳对象对于沼气的日输出量、销售价格及质量要求（甲烷含量、硫化氢含量，进厂提纯管道的压力及温度要求等）从沼气销售合同中援引至PPP项目合同。

（3）沼渣：分为资源化利用和废弃物无害化处理两种处理方式， PPP项目合同应对其作出说明。对于资源化利用的，一般约定其成本和资源化利用收入均归项目公司承担，不计入PPP合作的成本与收入范围，以体现激励相容的原则。另外，一般还会约定脱水处理后的含水率。对于不能资源化利用的部分，则需要在合同中约定清楚具体处置方式、处置价格（包括运输价格与处理价格）以及需确保达到的处置标准。相关处置价格将作为未来中期评估与价格调整的基准（如变动超过一定幅度）。

（4）污水：应在合同中清晰描述项目范围内生产废水和生活污水的各自处理方式及处理标准。对于项目设计含有污水处理系统的，自行处理后一般要求达到《污水综合排放标准(GB8978-1996)》中的“三级标准”及《污水排入城镇下水道水质标准》GB/T 31962-2015)中“B级”标准，具体结合项目可研或设计文件等视项目设计要求而定；对于拟交由外部处理的，类似于不能资源化利用的沼渣的外部处理，需在PPP项目合同中约定清楚外部污水处理单位、处理单价、（污水）进水水量及基本供应量、（污水）进水水质标准以及需确保达到的处置标准等，建议正式签约版PPP项目合同将污水处理协议作为合同附件。同样，相关处理单价将作为未来中期评估与价格调整的基准（如变动超过一定幅度）。

（5）出厂固废：如项目鼓励实施资源化利用（如有，则PPP项目合同或其附件中应有相应的资源化利用方案），则可约定所有超出餐厨垃圾处理量规定百分比的固体废弃物处理应不再计算成本和综合利用收益（如有）。除资源化外，餐厨垃圾处置项目应以减量化及循环经济为目标，最大程度地减少出厂的固体废弃物量，因此建议PPP项目合同约定每个月的当月出厂固体废弃物的量不高于当月进厂餐厨垃圾量的百分比。其次，同沼渣与污水进行外部处理原则一致，除了“量”的约定，PPP项目合同还应对“（处理单）价”和处理标准有所描述。

（6）噪声：一般约定执行《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）有关级别的标准限值，具体可按环评报告极其批复处理。

（7）废气与臭气：锅炉废气，垃圾综合处理过程产生的氨、硫化氢、甲硫氢及臭气浓度等各类污染物，油烟废气等废气的排放，应执行国家现有相关规定，具体按环评报告极其批复处理，相关国家标准主要包括：《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）、《恶臭污染物排放标准》（GB14554-1993）；同时应规定项目公司应采取相应措施减少各类无组织排放污染源，确保厂界主要污染物指标无组织排放监控浓度符合国家规定允许标准值。

同时，鉴于单纯提供处置服务的餐厨PPP项目产出受输入端（即甲方负责的收运垃圾的供给）影响极大，因此，为保证进场垃圾的一致性，这类餐厨PPP项目合同中还应有餐厨垃圾成分标准的说明，作为对政府方或政府方控制的收运单位的约束，并利于在发生较大偏差时便于对计量付费进行调整。这些指标主要包括：餐厨垃圾含水率、（废弃食用油脂）含油率、杂质混同处理（即发现与其他生活垃圾混装后由甲方负责督促整改的责任约定）等。对于与污水、污泥、厨余垃圾等协同处置的，也应有相应的输入端标准说明。

3、处置模式选择及调整衔接

对于已有地方性规范明确要求实施餐厨垃圾收集、运输、处置一体化运营的地区或城市，在应用PPP模式时适宜直接采用收运处一体化模式。反之，则需要开展具体的分析论证后再做决定。这里需要重点关注的一个问题是：对于采用单纯处置模式的PPP项目，应注意考虑到合作期内地方性规范变动带来的处置模式变动风险，并在PPP项目合同中预留好调整衔接的接口（即餐厨垃圾处置服务费调整的约定，详见后文）。考虑PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化对于餐厨垃圾处理服务费单价的影响，分两种情形：

（1）餐厨垃圾收运一体化（即统一收运主体）

如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运一体化，且本处收运一体化仅指餐厨垃圾收运单位统一至一家收运主体，此种情形下PPP项目公司并不负责餐厨垃圾收运，政府对餐厨垃圾保底供应量（或称“基本供应量”）的承诺不受影响，同时项目公司仍无需考虑收运成本。即项目公司经营成本、处置量及使用者付费收入 （如有）不受收运主体统一的任何影响，该情形下无需调整餐厨垃圾处理服务费单价。

（2）餐厨垃圾收运处置一体化（即统一收运和处置流程）

如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化，即项目公司由原来的单纯负责餐厨垃圾处置变成同时负责餐厨垃圾收运和处置，则实施餐厨垃圾收运处置一体化的次年应进行一次餐厨垃圾处理服务费单价调整。

需要注意的是，由于收运处置一体化后，项目的资本性支出、经营成本和使用者付费收入 均会发生变化，新的餐厨垃圾处理服务费单价无法按照原有财务模型进行简单调整后计算得出，更不可能以简单的拟合公式同时反应以上复杂变化。该种情形下，应由相关政府职能部门对届时项目公司餐厨垃圾供应量及经营成本进行重新核算，包括基于过去的餐厨垃圾供应量及经营成本情况确定届时合理的餐厨垃圾供应量及经营成本，并对剩余合作期内餐厨垃圾供应量及经营成本进行合理预测。然后，通过投标报价时相同的测算思路来调整餐厨垃圾处理服务费单价。

4、基本供应量设置

在项目规模由政府方规划确定，收运暂时不纳入项目范围或者收运存在客观困难而政府负有收运协助义务，且项目公司不可自行决定接受项目服务区域外的处理量时，在PPP项目合同中设置由政府方承诺基本供应量是一种合理的机制。基本供应量设置即政府部分承担处理量不足的风险，本质上是一种风险分担机制。基本供应量设置一般是结合相应产生量增长预期设置为逐年或阶段性增加，在此不再多言。

需要注意的一类特殊情形是：对于废弃食用油脂由政府方负责收运提供及相应处置后产品收益归属项目公司的项目，应对餐厨垃圾（此处仅指食物残余，废弃食用油脂除外）和废弃食用油脂的供应量分开进行考虑，而不宜设置单一的餐厨垃圾保底量。这是因为：其一，废弃食用油脂处置后产品收益是项目公司收入的组成部分，在维持项目收益水平不变的情形下该部分收入的多少将直接影响餐厨垃圾处理服务费单价；其二，以废弃食用油脂处置后产品为粗油脂（部分项目可能会有更精细化的产品，如甘油、生物柴油等）为例，由于粗油脂作为纯市场化产品，其价格波动较大，考虑到项目执行阶段实际粗油脂收运和销售规模一般低于设计指标对应的规模，因此有必要考虑对粗油脂销售设置保底和超额收益分享机制，有如下两种方案可供考虑：

（1）设置粗油脂保底数量，同时对粗油脂销售收入超出设计规模的粗油脂销售收入则采用超额收益分享机制。此种方案下，最主要的问题是如何确定各计算期的粗油脂销售价格。建议采用简化方案，即设置基准期的粗油脂市场价格，此后年度的粗油脂计算价格按照项目所在地的PPI指数进行调整。

（2）设置粗油脂保底金额，同时项目公司的销售收入对超出设定上限收入的部分启动超额收益分享机制。此种方案下，最主要的问题是政府方如何确定项目公司的销售收入，建议采用月度报告和年度审计的方式。

以上两种方案相对而言，第一种方案操作简便，但由于粗油脂市场价格实际波动，导致项目公司的实际收入和测算收入会有一定的差异。第二种方案可以有更精确的数据，但需要政府在监管措施中增加对于项目公司财务的审核和审计工作。

延伸阅读：

项目进度|山西上党污泥餐厨垃圾处置PPP项目主体结构工程建设已进入收尾阶段