全国餐厨垃圾处置PPP项目概况、PPP项目实操要点分析及未来展望

5、餐厨垃圾（收运）处置单价调整

餐厨垃圾（收运）处置单价（以下简称“服务单价”）调整应全面考虑以下三种触发因素，建议在PPP项目合同中以独立章节加以明确规定：

（1）成本上涨：考虑两类情形。情形一：经济通胀引发的或者非通胀引发的人工、电力、燃料等经营成本上涨；情形二：收运系统、处置系统资本性支出增加。两种情形的调价方式不同。

对于情形一，调价方式有两种：①如合同约定了n年一调的常规调价机制，则适合采用如下方式调整服务单价：即设定一个固定基期，调价后单价=基期单价+单价调整变动额。其中，单价调整变动额计算的思路为服务单价构成中诸如电费、固废焚烧费、污水处理费及人工费等各构成因子加权平均变动幅度（仍与基期相比）乘以基期的初始服务单价，但需要扣除掉资源化利用副产品收入对服务单价的影响。②由于服务单价需要弥补项目经营成本，包括固定成本和可变成本，由于固定成本在情形一下未受影响，则服务单价可按照仅就可变成本部分变动影响进行调整，调整后服务单价=（调整期最近一期服务单价-固定成本）*调价系数+基期固定成本。其中：固定成本应包括初始服务单价包含的固定资产折旧、无形资产摊销、所得税及税后利润部分。

两种调价方式原理基本一致，均考虑可变成本项对价格构成的影响，第一种调价方式相对更加科学（因考虑了资源化利用副产品收入对服务单价的影响）和可操作（第二种调价方式中的固定成本相对较难合理度量）。

对于情形二：调价则更为复杂，具体参见本文对于“处置模式选择及调整衔接”中相关论述。

（2）处置标准变动：由于处置标准变动可能仅增加日常经营成本，也有可能需要增加处置系统的资本性支出，因此可参照上述情形（1）相应调整服务单价；

（3）新增产能：即当一期/近期工程接近满负荷运转时需要启动二期/中期（或者远期）工程。当二期/中期（或者远期）工程进入正常运转后，需要对服务单价进行调整。调整方式参照情形（1）中的资本性支出增加情况的处理。

6、邻避效应风险承担

关于邻避效应引发的风险由谁承担的问题，其处理原则简单来说应当考虑由谁引起、是否可人为避免以及谁更有能力化解风险。逐一来分析如下：关于“由谁引起”，显然不是PPP合作双方中的任何一方，而是社会公众或者说第三方；关于“是否可人为避免”，鉴于国内有诸如杭州等城市，国外有法国和德国等发达国家均有成功化解邻避效应的实际案例，也就是说，这类风险实际上是可以通过政府方提前主动作为来防范的；再看谁更有能力化解风险，由于这类矛盾产生和爆发是在项目建设之前或者项目建设过程中，因此政府更有能力加以干预，通过建立有效的公众全流程参与机制、事前沟通协商机制以及合理的风险补偿机制等方式来进行防范。同时，尽管项目建成后的运作主体是PPP项目公司，但在公众眼里，政府是并且应该一直是公众利益的坚定代表，因此，公众的对抗对象或者说诉求表达对象一直都是政府，而非PPP项目公司。

综上分析，应由政府方承担邻避效应引起的诸如项目停工或群体性事件风险。PPP项目合同的甲方承诺章节、项目建设及项目运营章节中，建议做类似如下的详细约定：“甲方（实施机构）或甲方（实施机构）政府所属的相关职能部门应承诺并确保在项目建设开工前完成周边居民及单位走访及／或听证工作，并取得居民和单位同意书／意见书”，以及“如项目在建设阶段／运营期间或之前受到周边居民或有关单位反对甚至是对抗，且该等反对或对抗与乙方（社会资本或项目公司）经营行为无关，而使得项目建设／运营工作受到不利影响并可能导致乙方（社会资本或项目公司）违约的，则甲方（实施机构）或甲方（实施机构）政府所属的相关职能部门应／将在乙方（社会资本或项目公司）申请或要求下及时出面干预和化解该等风险，否则相应风险所带来的损失由甲方承担。”

同时，PPP项目合同也应设有项目公司在建设与运营环节均负有信息及时公开、开辟渠道并接受公众意见反馈等义务的相关规定。对此，一种可行的做法是：参照（生活）垃圾焚烧发电行业落实“装、树、联”工作，让服务企业安装污染源监控设备，实时监测污染物排放情况，在显著位置设立显示屏，将污染排放数据实时公开，以及企业的自动监控系统与环保部门联网。如此一来，不仅能促使企业达标排放，还为公众参与提供了一种良好渠道，有利于群众及时获取企业排污信息，化解抵触情绪和恐慌心理。类似规定亦可为餐厨垃圾处置PPP项目实施方案与合同借鉴。

7、绩效考核指标及按效付费机制设计

第一，关于指标选取。笔者认为，应从“需求-成果-绩效-载体”的这一逻辑链条出发选择绩效指标，从而能兼顾到过程性指标与成果展示性指标，且应适度向后者倾斜。指标选取应遵循相关性（与项目经营主体经营行为的过程和结果相关）、可观性（即可视或者可度量）以及可控性（即相关指标应是社会资本或项目公司直接影响和控制的）。

第二，关于按效付费机制。理论上来说，餐厨垃圾处置量是餐厨垃圾处置绩效考核关注的核心内容，从这个意义上来说，按量（合格处理量）付费已在很大程度上体现了按效付费。考虑到处置过程与处置结果达标与否是垃圾处置类项目绩效考核关注的共同重点，因此还可部分结合比例支付制，即按照绩效考核得分对应的支付比例进行付费外。此外，还可以采用比例支付制与重大失责直接扣费相结合的支付机制。

以笔者曾经参与的一项餐厨实践为例。项目运营绩效考核指标由两部分构成：一是由诸如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标，二是由包括连续运行、密闭运行和场区环境等基本要求，以及来料接收、计量、安全操作等运营管理要求以及报告制度落实要求等构成的非环境类考核指标。针对两类不同的考核指标，并根据指标自身的考核特性以及指标重要性不同，设置不同的“按效付费”具体机制，即通过违规处理量或无效处理量的设置，直接从结算量中扣除，从而实现与政府付费的“挂钩”，以及打分制下打分结果与政府付费的比例直接“挂钩”，考核体系可以变得更加全面、合理和完善。

最后，除了以上列明的要点外，根据这类项目特点，餐厨垃圾处置PPP项目还应做好试运行期间的付费设计安排、约定好调试与试运行期间的费用承担原则、计划内暂停与计划外暂停的处理、超负荷运行下的应急处理、信息共享与数据联通等信息化监管手段应用等相关安排。

四、餐厨垃圾处置PPP行业未来展望

“十二五”期间，国家发改、住建及环保主管部门实施了多项行动计划，地方政府也出台了相关政策，极大推动了餐厨垃圾处理行业。但我国餐厨垃圾处理设施建设整体起步较晚，市场缺口较大，加上近年来环保行业发展政策逐年“加码”，预期未来餐厨垃圾处置市场需求将依旧旺盛。同时，PPP模式有望在餐厨垃圾处置行业得到更为广泛的应用。预期未来餐厨PPP项目将呈现出以下两大特征：

其一，纵向一体化特征更加显著并向纵深拓展。餐厨垃圾处置领域将全方位引入市场机制，对餐厨垃圾收集、运输、处置各环节进行系统整合，统一交由社会资本为主体的项目公司进行实施，从而进一步丰富了餐厨垃圾处置的内涵。同时，随着设备系服务商的加入，产业链将进一步向上游延伸，进一步整合餐厨处置装备与餐厨处置服务，餐厨处置上下游相关产业链得以整合和全面“打通”，系统集成效率更高。

其二，横向一体化加快发展。可能将会在三个层面发生：一是餐厨垃圾与污泥、污水、粪渣以及厨余垃圾等进行协同处置；二是在循环经济产业园、静脉产业园等园区范围内与生活垃圾处理、危废处理、污水处理以及其他废弃物资源化利用和再生资源回收产业进行整合发展；三是与城市环卫融合发展，即在一定的行政区划范围内将餐厨垃圾与城市生活垃圾、等诸如环境卫生事业加以整合和打包，交由统一交由市场化处置主体进行实施。

延伸阅读：

项目进度|山西上党污泥餐厨垃圾处置PPP项目主体结构工程建设已进入收尾阶段