渤海海洋环境污染：现状、问题、成因、治理 | 构建政府—市场—社会的多中心治理模式

摘要：渤海作为环渤海经济圈的发展载体，随着环渤海经济圈的发展壮大对渤海资源的开发利用程度不断加深。不合理的开发方式致使渤海存在赤潮频发、水体富营养化、生物多样性锐减等生态环境问题。渤海地区的海洋环境污染治理效果不理想，原因在于渤海地区海洋环境污染治理主体较为单一，权力运行缺乏多维性，同时作为治理主体的市场和公众未发挥其治理作用。在运用多中心理论分析的基础上，建立政府、市场、公众多元主体共同参与的渤海海洋环境污染的多中心治理模式，发挥市场在渤海环境治理中资源的基础配置作用，为公众提供具体可行的参与制度，为环渤海经济圈的可持续发展提供参考。

多中心理论视域下渤海海洋环境污染治理模式研究

郑建明 刘天佐

(上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306)

作者简介：郑建明(1975- )，男，浙江衢州人，上海海洋大学海洋文化与法律学院教授，主要从事海洋经济与政策、海洋生态环境治理等研究。

刊发于《中国海洋大学学报(社会科学版)》 2019年第1期

渤海是中国的内海，主要包括辽东湾、渤海湾、莱州湾三大海湾，随着环渤海经济圈的发展壮大，对于渤海及其海湾的开发强度日益增强。由于渤海是封闭性内海，年降水量少，水体的交互作用和稀释作用差，加之人类不合理的开发利用方式，致使渤海地区海洋环境污染严重，对于渤海海洋环境污染的治理迫在眉睫。党的十九大报告专门阐释了“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”，对渤海海洋环境保护的相关投入不断加大。渤海地区的海洋环境虽有一定的改善，但总体情况依然不容乐观。渤海海洋环境污染治理问题既涉及到工程与技术层面的问题，同时也与治理模式密切相关。因此，对渤海海洋环境污染治理模式的研究具有重要的现实意义和理论意义。

多中心理论最早是由奥斯特罗姆夫妇共同创立，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。[1]多中心理论提出后在政府治理领域引起了极大反响，在海洋环境治理方面也得到充分的应用。国外相关学者以解决海洋环境生态修复过程中的利益冲突、实现体制创新为角度探讨了多中心理论的应用，分别以岛国帕劳、索马里、加勒比海地区为例，就保护地区的海洋环境提出区域共治的多中心治理格局，并依靠多中心治理方法的范式转变，将各级利益攸关方聚集在一起(Rebecca L.Gruby[2]、David Vousden[3]、Patrick Debels[4])。部分国外学者指出在海洋环境污染治理中，政府作为单一治理主体的弊端，提出市场、公众也是环境治理的主体，通过运用多中心理论为区域海洋环境污染治理提供相关的国家与国家间、国家与市场之间和社会之间的合作方式(Jacques Abe[5]、Joanna Vince[6]、Camille Maze[7])。随着多中心理论国际影响力的扩大，90年代开始我国学者对于多中心理论的研究日益丰富。国内相关学者讨论了多中心理论应用下海洋环境污染治理的多元主体合作、自主组织和治理、多元主体的互动参与等方面，并指出我国海洋环境监管要发挥政府主导作用的同时，也要充分发挥海洋环保组织和人民群众的力量(吴玉宗[8]、杨妍等[9])。还有部分学者提出在多中心治理的现代海洋生态环境治理体系中，要形成政府、企业和社会公众多元主体共同参与决策和实施的制度安排，保证海洋生态环境的健康(陈莉莉[10]、郑苗壮等[11])。沈满洪分析了我国海洋环境治理中存在的问题，通过物品属性分析，提出形成以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制、以公众和非政府组织为主体的社会机制相互协同制衡的格局。[12]

通过对国内外相关研究的梳理，将多中心理论运用在海洋环境污染治理中，建立多元主体治理模式以提高海洋环境治理成效得到学者们的基本认同，但是基于多中心理论视角，对渤海海洋环境污染治理研究的文献不多。本文将在分析渤海海洋环境污染治理现状及成因的基础上，结合多中心理论在海洋环境污染治理中的机理，提出完善渤海海洋环境污染的多中心治理模式。

一、渤海海洋环境污染现状及其治理问题分析

渤海地区重工业较为集聚，人口密集，工业废水和生活污水排放量大。近年来，随着港口建设提升，吞吐量加大，船舶运输带来的污染日益严重。水体净化的天然劣势加之不合理的利用方式，使得渤海海洋环境污染严重。

(一)渤海海洋环境污染现状分析

1、陆源污染物入海总量大。陆源污染物是渤海海洋环境的主要污染源，渤海沿岸工农业发达，污染物排放基数较大。近三年的《中国海洋环境状况公报》显示，渤海地区海湾多呈亚健康状态，以辽东湾为例，连续三年都为不健康状态，富营养化严重，工业污水的排放总量大且排污总量具有不稳定性；除工业污水外，生活污水排放量也较大，近三年没有明显减少，2014-2016连续三年均达到17000(万吨)以上。陆源污染物包括工业废水、固体废气物、城市生活污水等，这些污染物的随着入海河流排入渤海，致使辽东湾污染加重，也影响整个渤海海域水质。

图1 2013-2016年辽宁省废水、废气、废物排放量

(资料来源：作者整理获得)

2、水体富营养化严重。根据2015-2017近三年的《中国海洋环境状况公报》显示，渤海地区水体富营养化严重，如双台子河口、滦河口-北戴河等河口和渤海湾、莱州湾等主要海湾富营养化程度高，渤海地区是无机氮含量超标的劣四类海水主要分布地区之一，这也说明了渤海地区水体富营养化的原因，由于主要海湾地区工、农业的发展，沿岸城镇化的快速推进，使得排放的含氮废水增加，引起严重的海水富营养化。

3、赤潮频发。渤海地区属于赤潮多发地区，其中2015年的赤潮发生面积在四大海域中累计最大，达到1522平方公里，因渤海地区工业密集，农业生产发达，工业污水及农药残留经过河流或雨水冲刷入海，造成赤潮灾害频发；此外，近年来渤海地区的海水养殖业快速发展，养殖强度不断提升，密集养殖工厂成为渤海水产养殖的主要模式，由于缺乏科学指导，在海水养殖的过程中，排出的过量或未经处理的污水为赤潮的发生埋下了隐患；渤海经济圈有著名的天津港、丹东港等重要港口，运输、贸易船只带来的污染也增加了赤潮发生的次数。

4、水质恶化影响生物多样性。渤海水质情况不容乐观，2015年春夏两季劣于第四类海水水质面积达到8740平方公里，2016年及2017年虽有所下降，但都维持在8000平方公里左右，水质的恶化，导致生物多样性减少，近三年的《海洋环境状况公告》显示渤海湾、辽东湾大型底栖生物量偏低，且渤海海域浮游动物密度偏低，这既不利于海水中含氧量的增加，也不利于海水中的N、P的消耗，最终影响海水水质的提升，致使渤海地区的生物多样性受损。

表1 2015—2017年渤海地区海洋水质污染状况

注：数据来源于《中国海洋生态环境状况公报》。