渤海海洋环境污染：现状、问题、成因、治理 | 构建政府—市场—社会的多中心治理模式

(二)渤海海洋环境污染治理存在的问题分析

渤海海洋环境污染问题由来已久，从中央政府到地方政府，都高度重视渤海海洋环境污染治理工作，2016年的《海洋环境状况公报》中明确提出了在渤海实施最严格的综合管控，以达到全面治污的目的。但在渤海海洋环境污染治理过程中存在地方政府合作程度低、市场主体治理动力不足，社会治理主体参与效用差等问题。

1、渤海地方政府合作程度低。渤海地区沿海政府的合作治理程度较低，跨行政区域合作治理还未形成，即使有合作也是部门间的协同执法或者官方形式的意见磋商，还未建立起类似于合作治理层次的协调委员会、治理执行机构等，也较少共同出台关于渤海海洋环境污染治理的相关规定。以曾经实施的《渤海碧海行动计划》为例，在中央计划出台后，各地方政府马上展开了各自地区的执行计划，但由于涉及地方政府和不同涉海部门间错综复杂的利益关系,条块分割,权力分散,综合统一的渤海环境管理机制仍然没有实现建立和健全。[13]最终因为信息沟通不畅，各地政策不一，政出多门，导致这一治理行动失败。

2、渤海海洋环境污染治理的市场动力不足。市场作为渤海海洋环境污染治理的主体，发育缓慢，成熟度较低。一方面渤海地区排污产权交易制度、第三方治理等市场治理方式还处于试行阶段：目前只有山东一个省份进行了排污权交易制度的试点，且政府未能提供健全的、适宜第三方企业发展的市场环境，第三方治污还在“摸着石头过河”；另一方面渤海地区的企业多为重工业企业，治污成本相对较高，行业协会发挥的作用偏低，对于渤海地区排污染企业来说，从节省成本，保全效益的角度考虑，其自身升级治污设备的可能性较小，政府虽提倡企业升级、加大治污力度，但是升级治污设备的优惠财政政策和补贴政策未落实到位，整个行业协会也没有积极引进先进的治污技术作为指导，致使企业的治污意愿较低。

3、公民及环保组织的参与效用差。我国环保NGOs的发展起步较晚，近些年虽得到快速发展但中国海洋环保NGOs存在制度环境供给不足、社会支持欠缺、自身组织建设薄弱等问题。[14]渤海地区的环保NGOs也不例外。渤海地区的环保NGOs数量较少，专业性不足，由于政府的行政命令控制等客观因素，规模较大的环保NGOs发挥的作用多以帮政府宣传环保政策为主，关于环保决策参与、政策执行监督等还未深入涉及；规模较小的环保NGOs则面临生存困境，资金匮乏、税收压力大、专业人员较少等问题，这些都使得环保NGOs在渤海海洋环境污染治理中的参与度降低。就公众来讲，渤海地区的民众近年来环保意识有所增强，但海洋环境保护方面的专业知识较为欠缺，且公众自身力量较为薄弱，在渤海海洋环境污染治理中的影响力低。

二、渤海海洋环境污染治理问题的成因

渤海海洋环境污染治理问题的产生，除自然条件、治理技术等层面限制外，治理模式层面的不足也成为渤海海洋环境污染久治不愈的重要原因。渤海海洋环境污染治理模式的不足表现为渤海海洋环境污染治理主体单一、市场主体力量薄弱、社会主体参与度低、三大主体间的内在联系不足等方面。

一是中央与地方权责分配不合理。目前渤海海洋环境的治理主体主要为中央政府和地方政府。中央政府负责方针政策的制定，代表国家利益，渤海沿海各地方政府，(通常指所说的三省一市：河北省、辽宁省、山东省、天津市)代表国家局部利益。原则上地方政府要完全接受中央政府的领导，但在渤海海洋环境治理问题上，中央政府与地方政府在权责分配上有所缺失。地方政府比中央政府更了解渤海海洋环境污染的实际情况，也更容易掌握渤海地区公众的意见，因此应该因地制宜的展开海洋环境治理，不能搞“一刀切”。目前中央政府制定治理政策后，各地方政府配合实施，地方政府出台所辖范围内的治理政策都以中央政策为依据，对于当地实际情况不能完全涉及；此外就各自权责来说，中央政府与地方政府的缺位、越位现象时有发生：一方面中央层面的体制改*革尚未完全完成，中央与地方的有关职权划分还未明确，渤海地方政府在渤海海洋环境污染治理方面的行动受到一定限制，另一方面地方政府为多以自身利益及地方利益为出发点，对于中央既定政策采取“变通”做法，致使治理效果大打折扣。

此外，渤海管理部门的职能重叠也是权责分配的一大阻碍，渤海涉海管理部门众多，职能分散。除了渤海沿海各省市，渤海的治理还涉及到海洋、环保、水利、建设、渔业、交通、财政等多个部门，这些部门在管理渤海的过程中又有职责上的交叉重叠，造成许多管理上的矛盾，易出现对部门有利的事情抢着管、对部门无利的事情都不管的局面。[15]目前中央层面已经全面进行部制改*革，渤海沿海地方各省市的部门改*革也在陆续展开，但改*革触动部门利益，还需要有一个科学合理的顶层设计、坚定不移的改*革决心才能解决职能重叠的问题。

二是渤海地方政府间的协同治理模式尚未建立。渤海地区沿海地方政府就渤海海洋环境污染治理未形成合作治理模式，渤海治理的分散化现象严重。一方面我国渤海地区完全由行政区划代替了渤海的自然边界，沿海的三省一市各自划分了属于自己的管理范围，将渤海割裂成了几块，对于自身管辖区域内的海域都有着自己的政策，在渤海的治理态度上也都有所不同，导致渤海海洋环境污染的合作治理难以展开；另一方面，渤海沿海各地方政府往往出于自身利益和所辖地方利益考虑，关于渤海海洋环境污染治理方式和治理政策缺乏沟通、各自为政，经常存在治理“搭便车”现象，因为渤海自然边界和行政边界并不完全重合，在渤海海洋环境治理的过程中地方政府间的争端较多，经常出现相互推诿或重叠管理的现象。

三是渤海海洋环境污染治理的市场主体力量薄弱。市场作为海洋环境的治理主体，对于海洋环境污染治理起到资源的基础配置作用。首先，我国的市场经济还未完全成熟，在此大背景下市场作为海洋环境治理主体的作用还未完全发挥。在渤海地区，市场主体培育起步晚，并不成熟，排污权有偿使用和交易制度只在个别地区试行，未完全在整个渤海地区推广。其次，环境污染的第三方治理能使市场主体治理环境污染的优越性得以充分体现。环境污染的第三方治理，是指污染排放者(主要是排污企业)通过与专业污染治理者(主要是专业污染治理企业)签订合同或协议，以付费购买服务的形式，将环境污染治理任务转移给专业污染治理者的一种市场化污染治理模式。[16]由于市场条件的不成熟，海洋环境污染的第三方治理发展缓慢，第三方治污企业良莠不齐，进入市场的门槛较低，相关政府监管部门的监管力度差，因此在渤海海洋环境污染治理中市场作为治理主体发挥的作用极其有限。最后，企业对于渤海海洋环境污染治理的认知不足，还未能完全认识到渤海海洋环境问题与渤海地区相关产业发展的关系，渤海海洋环境污染与陆源污染物排放的具体关系，自身的治污意愿差，由于成本问题不愿意进行企业生产设备的升级。整体来看，市场作为治理主体，自身的力量比较薄弱，对于渤海海洋环境污染治理的贡献不足。

四是渤海海洋环境污染治理的社会主体参与度低。社会治理主体包括环保NGOs、公众等。环保NGOs在我国的发展的时间不长，还未发展成熟，影响力较为有限。在我国，环保NGOs的注册较为繁琐，注册后受到相关政府部门的管制和干预较多，限制了环保NGOs的自主性；另一方面环保NGOs的启动资金匮乏，资金募集较为困难，没有持续的活动资金支持，国家没有明确的税收优惠政策支持环保NGOs，不利于环保NGOs在海洋环境污染治理中发挥作用。

渤海地区公众的参与度普遍较低，其原因有三点：首先，受传统思维模式的影响，公众认为海洋环境治理是政府的事，与自己关系不大；其次，部分公众意识到海洋环境污染治理的重要性，但缺乏参与渠道，我国的相关法律未明确规定海洋环境污染治理中公众的参与渠道、参与程度、详细的参与程序；最后，对渤海海洋环境污染的治理建言献策需要一定海洋环保知识，渤海地区公众的海洋环保知识普遍缺乏，在渤海海洋环境污染治理中有效参与较低。

五是渤海海洋环境污染治理主体缺乏有机联系。渤海海洋环境污染的治理主体既包括政府，又包括市场(企业)和社会，除参与程度、发展程度等不同外，三大治理主体的内在联系较少，主体间权力运行存在弊端。前面分析可知渤海海洋环境污染治理的主体是中央政府和沿海各级地方政府，市场和社会两大治理主体对于渤海海洋环境污染的治理参与偏少，主要是中央政府制定出治理规划下达给地方政府执行，地方政府逐级传达并制定相应的实施细则，权力的运行一般是从上到下，沿着单向轨迹运行。这种传统的权力运行理模式割裂了不同主体间的内在联系，就纵向来说，权力的运行具有单向性，在渤海海洋环境污染治理的过程中，政府作为治理主体以行政——命令的方式进行管制，市场和社会主体无法进行有效参与，政府并不能完全掌握渤海海洋环境污染的整体信息，治理政策的科学性和时效性较差；就横向来说，权力运行缺乏多向性，市场主体的成熟度低、力量较弱，公众的参与程度不足、参与渠道较窄。因此，渤海海洋环境污染的多元主体共同治理格局尚未形成。