汾渭平原空气污染治理面临“卡脖子”难题

2019年第一天，包括西安市在内的汾渭平原经历了一次重污染天气过程，6个城市持续5天以上重度污染。

汾渭平原去年就被列入全国环境污染重点防控区域，涉及的陕西、山西、河南三省开展联防联控。去年10月至12月，汾渭平原区域PM2.5平均浓度下降7.2%。但汾渭平原污染空气污染治理形势依然严峻，面临重化工、劣质煤、河谷带等“卡脖子”问题，减排是治理的重中之重。晋、陕、豫三省政府工作人员表示：汾渭平原空气污染治理难以一蹴而就，还需下大力气啃下产业结构调整、污染物减排的“硬骨头”。

积极应对

多地PM2.5平均浓度下降

新年以来，汾渭平原已连续两次遭遇重污染天气，其中西安、咸阳、渭南和临汾市重度污染持续7天，汾渭平原7个城市发布空气污染红色预警。

2018年7月，在国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中，汾渭平原被纳入环境污染三大重点防控区域之一；2018年9月，汾渭平原大气污染防治协作小组（以下简称“协作小组”）成立，晋、陕、豫三省11个市（区）成为联防联控区域。

通过协调协作，各地对汾渭平原空气污染治理采取了多项积极应对措施。其一，持续打击“黑加油站点”。协作小组办公室区域协调处负责人郭辉说，2018年年底前，三省制定行动方案，深入开展打击“黑加油站点”专项行动，发现一起、查处一起，同时研究建立长效监管和联合整治机制。

统计显示，截至2018年12月中旬，河南省查处“黑加油站点”2412家、流动售油车1346辆，扣押不合格油品4408吨。山西省共取缔黑加油站点372个，查处黑加油车124辆，查没非法油品298吨。

其二，治理“散乱污”企业，科学实施实施错峰生产。陕西省政府副秘书长王晓驰说，陕西省以“散乱污”综合整治为契机，积极优化产业结构。累计摸排“散乱污”企业27705户，目前已整治19449户。

河南省政府副秘书长冯先志说，河南省制定《重点行业差异化错峰生产指导意见》，实施差异化错峰生产，明确管控条件，引导企业主动实施绿色化改造，减少污染物排放。截至2018年12月，河南省实施错峰生产企业4076家。

其三，推进清洁取暖。山西省政府副秘书长高建军说，截至2018年12月，山西省排查整治“散乱污”企业18056家，完成清洁取暖改造86.45万户，淘汰燃煤锅炉4766台。钢铁、化工、水泥等重点行业排放限值改造率达93%，焦化企业排放限值改造率达50%。

其四，开展“一市一策”驻点跟踪研究。驻点跟踪研究专家组聚焦解决各市大气污染治理实际需求，坚持目标和问题导向，为各地区加强大气污染治理提供有力技术支撑。各地认真配合专家组开展工作，积极采纳专家组的合理化建议，提高科学治霾水平。

郭辉说，汾渭平原大气污染防治协作小组成立以来，三省及所辖11市深入贯彻落实党中央、国务院关于打赢蓝天保卫战的重大决策部署，狠抓落实，协同治污，联防联控，扎实推进秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。2018年11月13日汾渭平原协作小组办公室印发了《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染治理联动机制方案》，进一步凝聚汾渭平原各城市、各部门齐抓共管，协同治理大气污染的合力，建立汾渭平原秋冬季大气污染治理联动机制，保障汾渭平原秋冬季重点时段空气质量持续改善。《汾渭平原重污染天气应急响应联动方案（试行）（征求意见稿）》，已在广泛征求意见。

郭辉说，去年10月至12月，汾渭平原区域PM2.5平均浓度下降7.2%，在三大重点区域中改善幅度最大。

空气质量欠佳

减排成空气污染治理重点

尽管采取多项措施，但汾渭平原有些环境问题依旧突出。2018年在全国169个重点城市空气质量排名中，汾渭平原5个城市连续5个月处于后20位。

生态环境部印发的《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，确定汾渭平原PM2.5平均浓度同比下降4%左右，重度及以上污染天数同比减少4%左右。但监测显示，汾渭平原区域内5市，2018年10-11月重污染天气数总计出现20天，同比增加了8天。去年10月，咸阳和三门峡PM2.5浓度不降反升，同比分别上升18.9%、8.5%。空气污染治理形势严峻。

郭辉说：“与其他地区相比，汾渭平原的产业结构、能源结构、运输结构问题更为突出，污染治理难度较大。这一区域人口密度大，产业聚集，污染物排放总量居高不下，再加上地形条件，非常不利于污染物的扩散。”

郭辉说，产业结构方面，产业布局密集且装备水平低，汾渭平原作为我国焦炭原煤的主产区，每天大约生产76万吨原煤，17.5万吨焦炭，氧化铝、焦化、钢铁等产能，分别占到全国的31%、18%和4%。

从能源结构方面看，汾渭平原的煤炭消费占能源消费比重相对偏高，与全国平均水平的差距不断扩大。陕西、山西是产煤大省同时也是煤炭消费大省，汾渭平原煤炭消费更集中，煤炭在能源消费中占比近90%，远高于全国60%的平均水平。煤炭利用效率较低，散煤户均消费相对较高。更为严重的是，一些灰分大、硫分高、产生污染物量大的劣质散煤还在流通使用，尚未杜绝。

从交通运输结构方面看，短期内以公路运输为主的运输结构还无法彻底扭转，“公转铁”基础薄弱，机动车污染治理和监管还不成熟，多个城市油品抽检合格率偏低等问题不同程度存在。这些结构性问题与经济发展阶段、经济发展质量紧密相关，很难一蹴而就解决，是今后汾渭平原大气污染治理必须要啃的“硬骨头”。

从地形气象条件方面看，汾渭平原特殊地形和气象条件，使污染物不易扩散。受山脉阻挡和背风坡气流下沉作用影响，汾渭平原地区易形成反气旋式的气流停滞区，在污染阶段地面汇聚形势明显，污染物汇聚后不易扩散。汾渭平原属于河谷地带，平原内城市之间污染物排放相互影响也较明显。

以陕西关中为例，关中盆地位于汾渭断陷盆地的西段，是喜马拉雅山运动形成的一个新生代断陷盆地。常年主导风向为东北风，全年静风率35%，冬季达45%；据陕西省气象局资料，关中地区风速有明显减弱趋势，平均每10年减弱0.09米/秒。风速较小，不利于污染物扩散，受地形阻隔难以扩散，导致污染物易堆积，助推了雾霾天气的形成。

协作小组办公室负责人指出，目前，汾渭平原14个市（区）已经统一了预警分级标准和修订了应急预案，但因应急方面协调机制还不健全，尤其是空气质量预报预警和重污染天气应急响应协调方面的工作还存在短板，对各地开展预期信息公布工作的指导作用不够及时有力，导致预警启动不及时，无法有效组织开展区域应急联动。

此外，有些地区还存在应急减排措施不实、清单编制滞后等问题。虽然各地预案基本实现涉气企业全覆盖，但是减排措施清单缺乏针对性管理，部分工业企业应急减排措施未落实到生产环节、工序和工艺，不少措施可操作性差，达不到减排比例要求，削峰作用不明显，应急减排效果有限。

散煤燃烧加剧区域污染，但一些地区在能源结构转化上却遭遇“卡脖子”难题。 “当前影响吕梁、晋中、运城、临汾市空气质量的主要原因之一是散煤燃烧问题突出。特别是采暖期散煤用量大幅增加，严重影响空气质量。但现有气源、热源又不足以支撑清洁取暖改造。”高建军说。

在监测方面，部分城市大气监测观测基础能力建设不足，缺少颗粒物组分数据、立体监测数据等，无法有效支撑跟踪研究工作。

新机制、新措施

建设“治理闭环”

记者从汾渭平原大气污染防治协作小组办公室第二次工作会议上了解到，下一步汾渭平原空气污染治理将着重探索新机制和新措施，破解目前存在的难点。

首先，汾渭平原将逐步建立环境空气质量预报预测和会商体系。一方面，建立汾渭平原空气质量预测预报数据共享的工作机制，实现14市（区）污染源排放清单及分布情况、预报产品、基础气象资料和环境空气自动监测每天标况数据的共享，更好地分析汾渭平原整体空气质量状况，提高汾渭平原空气质量预测预报精确度；另一方面，建立汾渭平原空气质量预报预测中心和预报预警联防联控会商工作机制。

同时，将建立快速、统一的重污染天气应急响应机制。完善快速应急联动响应机制，确保启动区域应急联动时，汾渭平原各相关城市迅速响应、有效应对。鼓励有条件的城市开展污染过程分析和应急响应工作评估。

还将统一工作标准，探索在区域内推行统一的重点行业大气污染物排放标准、扬尘控制技术标准以及挥发性有机物污染排放控制标准，实现治理力度的统一和治理要求的一致，防止污染物在区域内的转移。

另外，还将探索建立汾渭平原联合交叉检查执法机制。参照京津冀及其周边地区、长三角地区联合执法机制，探索建立汾渭平原三省联合交叉执法检查工作制度。从重点区域、重点时段、重点领域、重点问题入手，组织三省14市（区）在同一时间联合交叉执法，整合执法优势力量，提高执法效率和覆盖面积，有效破解区域结合部的监管盲区、死角问题，解决跨区域、流动性的涉气违法难题。

另一方面，汾渭平原还将进一步加强“散乱污”企业综合整治。在加大“散乱污”排查力度的同时，对排查出的企业要进行分类处置，疏堵结合。对短期内升级改造能够达标排放的，要加快进行升级改造；对改造后仍无法达标排放的，要进行取缔关闭，一律实行“两断三清”，杜绝整治工作“一刀切”。同时，要严厉打击、联合打击在汾渭平原区域流窜、死灰复燃的“散乱污”企业及集群。

对问题较为突出的散煤燃烧，将进一步加强治理，加快散煤清洁化替代进程，从源头上减少秋冬季散煤消费数量。依法严厉打击销售、使用劣质煤行为。通过推进劣质散煤输入整治，加强劣质散煤市场管控，严厉打击违法销售劣质散煤行为，实现禁燃区内无劣质散煤销售、使用。加强燃煤使用单位散煤质量管控，煤质抽检覆盖率达到100％。落实清洁煤储备方案，做好紧急情况下清洁煤采暖底线保障。对查扣、没收的劣质散煤建立健全管理台账，依法规范处理，严防造成“二次污染”。

办公室负责人指出，汾渭平原在大气污染防治的关键时期，应借鉴京津冀及周边地区大气污染治理攻坚行动好的经验和做法，重点解决秋冬季时期存在的突出问题和薄弱环节。

当地部分干部说，改善能源结构，还需要增加对汾渭平原的气源分配指标，需进一步协调上游供气企业，减少竞拍气量，增加民生用气供给。同时，加大对产业布局调整支持力度，从资金、政策等方面，支持当地加快推动一批重污染企业实施彻底关停、转型发展、就地改造或域外搬迁，实现产业转型升级。

基层工作人员表示，三省联动机制还缺少制度与行政保障，协调难度较大，需进一步完善体制机制。目前从考核方式来看，主要考核市区环境空气质量，未统筹考虑辖区内县（市、区）空气质量，不能完全反映区域整体情况。也造成了各地在实施污染治理上只抓市区环境的弊端，不利于联防联控重点区域整体质量的改善。因此可考虑适当修改当前考核办法，对各市的考核应将各县（市、区）的空气质量指标一并纳入考核体系通盘考虑。