矿山地质环境生态修复之路如何走？ ——从法律角度谈矿山地质环境治理

近年来，随着生态文明建设的深入推进，矿山地质环境生态修复成为全社会关注的热点。尤其是国家相关部委为了加快解决矿山地质环境历史遗留问题，提出了“鼓励社会资金参与，大力探索构建‘政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作’的矿山地质环境恢复和综合治理新模式”之后，以“开发式治理”为核心的矿山地质环境治理新模式不断涌现，在很大程度上促进了矿山地质环境历史遗留问题的解决，但同时也暴露出一些问题，特别是法律方面存在的风险。

那么，矿山地质环境生态修复尤其是“开发式治理”之路如何走才能更安全稳妥，达到事半功倍的效果？又该如何从法律层面规避风险？《中国矿业报》记者近日采访了专门从事自然资源领域法律研究的北京市雨仁律师事务所合伙人、矿法研究中心主任申升，以期从法律层面破解“开发式治理”存在的误区和风险。

申升律师是中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、中国地质大学法学研究生（含本科生）导师、中国地质矿产经济学会矿产资源法分会理事、《国土资源情报》审稿专家，尤其擅长矿业疑难法律问题处理，先后为原国土资源部多个矿政项目出具法律意见，并参与完成了最高人民法院、原国土资源部、国家能源局多项立法建议工作和课题的研究，著有《矿业法律顾问》、《矿业合同管理》、《矿业权转让法律实务》、《矿业典型案例评析》等多部著作。

北京市雨仁律师事务所合伙人申升

《中国矿业报》：无规矩难以成方圆。近年来，国家针对矿山地质环境生态修复主要出台了哪些政策法规？

申升：近年来，随着生态文明建设的推进，国家及相关部委先后对矿山地质环境修复密集出台了一系列政策法规。

一是国务院发布《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号），指出要探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，明确治理责任。

二是原国家环保总局印发《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》（环发〔2005〕109号）。

三是财政部、原国土资源部、原国家环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号），要求制订矿山生态环境保护和综合治理方案，提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。

四是原国土资源部印发《矿山地质环境保护规定》（国土资源部2009年44号令），指出要编制矿山地质环境保护与恢复治理方案，开展矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复工作。

五是原环保部印发《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号 ），指出要加强矿产、水电、旅游资源开发和交通基础设施建设中的生态监管，落实相关企业在生态保护与恢复中的责任。

六是国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，2016年5月13日）

七是原国土资源部等五部委联合印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号，2016年7月1日），要求加快解决矿山地质环境历史遗留问题，鼓励社会资金参与，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。

八是国家发展改革委等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960号，2018年12月28日），指出要合理界定资源开发边界和总量，确保生态系统功能不受影响。

《中国矿业报》：矿山地质环境生态修复作为一项系统工程，投资大、回报慢，所以国家层面提出要实行市场化运行。那么，在市场化方面国家具体有哪些政策？

申升：一是党的十九大报告提出要“加大生态系统保护力度， 建立市场化、多元化生态补偿机制”。

二是国务院办公厅印发了《关于近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》（2013年），提出“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。

三是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年），提出了建立生态环境保护市场化机制，推行环境污染第三方治理。

四是国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》（2014年），明确了以市场化、专业化、产业化为导向的第三方治理机制。

五是财政部印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》(2015年)，把“环境治理”服务列入政府采购的指导目录。

六是国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》(2015年)、《水污染防治行动计划》(2015年)、《土壤污染防治行动计划》(2016年)、《湿地保护修复制度方案》(2016年)，以及原环保部出台的《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（2017年）都明确提出推行环境污染第三方治理市场化机制、推动治理与修复产业发展，对于责任主体明确的湿地修复，既可以自行开展，也可以委托具备修复能力的第三方机构进行修复。

国家政策文件对生态修复的市场化定位，一方面反映出生态环境损害的严峻现实，另一方面表明国家推动受损生态环境修复的决心。而作为一种新型的环境治理方式，生态修复市场化在国家法律政策中予以明确，实践中呈现出“政企合作”与“企企合作”的运行模式。

《中国矿业报》：在矿山地质环境生态修复中，如何实现资源的综合利用？

申升：矿山地质环境保护与治理的主要任务包括：对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处理、矿山土地复垦、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿山次生地质灾害监测与防治等。

矿山地质环境恢复治理与土地复垦原则是，要坚持“预防为主，防治结合”、“在保护中开发，在开发中保护”、“科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用”的原则。

综合治理方案的内容是，采矿废弃的矿渣、煤矸石、围岩杂石等固体废弃物，应制订存放、处理、再利用方案。露天开采矿山综合治理方案的编制要点是，采矿废弃的矿渣、围岩杂石等固体废弃物，应在采矿前制订最佳的存放方案，并应注意对可利用的有益成分进行合理利用。

当前，较为盛行也是社会关注度比较高的“开发式治理”，主要涉及安全、生态和资源利用三个标准，矿山环境治理不仅要符合安全标准和生态标准，还要兼顾资源再利用，即治理后要再利用它开发休闲公园、果园、林地或建设用地等，以充分发挥其资源效能。而当前开展“开发式治理”的主要障碍就是缺乏实施细则，原国土资源部等部门的63号意见只是一个指导性文件，但在实际适用时需要更明确、更细化的规范。

目前，最为敏感的当是“开发式治理”中关于资源综合利用的问题。资源综合利用被社会上定义为：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废物进行回收和再生利用；对矿产资源开发过程中产生的固体废弃物，处理的原则是能利用的尽量利用，不能利用的合理处置。

严格意义上讲，目前资源综合利用概念虽然反映了资源综合利用的一些特征，但随着社会的不断进步，从今天的视野来看，这一定义的内容还存在一些局限性，需要在新的历史条件下重新认识和表述。资源利用不仅局限于工业生产过程，在所有利用资源的条件下，均需要考虑资源综合利用问题。在矿产资源开发过程中，不仅局限于对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用，还包括对尾矿资源的综合利用。

坚持资源综合利用与党的十八大、十九大“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”的思想一脉相承。资源综合利用是对资源利用方式的客观描述，体现了对资源利用客观实际情况的尊重。这一表述说明，人们利用资源的方式是多种多样的，不是僵化、教条、一成不变的。资源综合利用概念是从资源效率和经济效益的角度出发提出的，与市场规律和经济规律相一致，它考虑的是资源利用效率的最大化。

2019年1月17日，全国自然资源工作会议在明确2019年重点工作时指出，“保障能源资源安全。多措并举加大油气勘探开发力度，提高矿产资源保护与综合利用水平，加强地质调查和矿产勘查。”

党的十八届五中全会提出了五大发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享。党的十九大报告进一步强调，“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。资源综合利用与这五大发展理念密切相关。首先，关于创新。资源综合利用始终以技术创新为基础，可以说，没有技术创新就不会有资源综合利用的发展，甚至没有存在的基础。第二，关于协调。资源综合利用中“综合”的含义与协调是紧密联系在一起的，综合就是要系统考虑各种资源利用方式，而协调就是要合理调配各种资源利用方式，综合利用和协调利用资源都是要从全局考虑资源的利用问题。第三，关于绿色。绿色发展理念要求保护生态环境系统、保证人与自然和谐共处，是开展生态文明建设的必然要求。资源综合利用在强调经济效益的同时，必须考虑环境效益，否则不可能带来最大化的资源利用效率。第四，关于开放。资源综合利用真实、客观、准确地反映了资源利用规律，与世界上合理、高效利用资源的思考和行动相一致。第五，关于共享。资源综合利用与共享理念是紧密联系的：通过资源的综合利用实现资源共享；运用资源综合利用手段，实现资源利用的经济效益、环境效益和社会效益共享。

《中国矿业报》：在矿山地质环境生态修复的“开发式治理”中，对残矿如何处理？

申升：原国土资源部等五部委〔2016〕63号文指出，要坚持创新发展理念，破除矿山地质环境恢复和综合治理的投入、政策、科研等机制障碍。创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方面积极性，加快治理。要加强资源综合利用。推进尾矿和废石综合利用，以尾矿和废石提取有价组分、生产高附加值建筑材料、充填、无害化农用和生态应用为重点，加快先进适用技术装备推广应用，组织实施尾矿和废石综合利用示范工程，不断提高尾矿和废石综合利用比例，扩大综合利用产业规模，减少对生态环境的影响。同时，鼓励社会资金参与。按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。

在加强政策支持方面，指出要完善矿产资源开发政策。在符合规划、保障安全的前提下，依法开发存量资源，为区域综合治理提供资金保障。加快推进绿色矿业发展示范区和绿色矿山建设，促进矿产资源开发与生态环境保护协调发展。

在矿山地质环境治理前，矿山的情形主要分三种：一是正常关闭矿山，矿体已经开采完毕；二是非正常关闭矿山，尚存在残留矿体，特别是因安全因素或环保要求强制关闭的；三是废弃矿山，也存在一定的残留矿体。如果矿山地质环境修复范围在设计治理范围之内的，则不属于非法采矿。如果矿山地质环境修复范围在设计治理范围之外的，并采出矿石，那就属于非法采矿。

对“开发式治理”中残矿的开发，从法律意义上说，不需要办理采矿证，但要防止新的矿山开发。主要依据包括：

一是矿山生态修复不是矿产开发，关闭矿山就是在环保与开发之间平衡后做出的取舍，而为了生态修复再要求办理采矿证则违背了因环保需要关闭矿山的初衷。

二是对于治理范围内残矿的处理，属于修复过程中新时期发展观认识下的资源综合利用，不应要求办理采矿证。《国土资源部关于推进矿产资源全面节约和高效利用的意见》（国土资发〔2016〕187号）明确指出，坚持保护优先。在矿产资源开发和生态环境保护中，坚定“保护就是节约”的理念，把保护放在优先位置，坚持在保护中开发、在开发中保护，以最少的矿产资源消耗支撑经济社会持续发展。坚持高效利用。在矿产资源勘查开发中，坚定“高效利用就是节约”的理念，对共伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价、综合开采和综合利用，推进优质优用、梯级利用和循环利用，推进废石等废弃物资源化利用，提高资源、经济和生态等综合效益。推进综合利用。积极配合有关部门制定政策，对采选产生的废石、矸石等废弃物，在安全、环保的前提下，采取提取有用组分、制作建材、加工成新型材料、井下充填等多种方式，进行资源化利用，提高资源、经济和生态效益。

三是要求办理采矿证不切合实际的、办理采矿证需要繁琐程序和较长周期的以及无法达到矿山修复目的的，要根据《矿业权出让制度改革方案》要求，以招拍挂的竞争性方式进行出让。

2018年6月24日，国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，对全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战做出部署安排，也为社会资本进入矿山地质环境治理领域提供了政策支持。

《中国矿业报》：社会资本在参与矿山地质环境生态修复中，如何防范法律风险？

申升：一是要做好前期尽职调查工作。要了解修复矿山基本情况（正常关闭、非正常关闭、废弃等）、治理范围、治理工期、立项、项目资金来源、现场施工难易情况，拟定不同情形下的不同注意事项；二是针对不同情形与矿山修复建设单位进行沟通，以书面形式固定可能发生的争议；三是治理范围的明确界定（设计方案、设计图纸，及变更的处理）；四是对于治理项目内残留矿体、有用资源综合利用的处理及收益分配；五是注意合同条款的拟定和相关法律文件的制定，及项目所涉及相关证据的固定、收集和整理保存；六是聘请专业律师全程保驾护航。