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随着法律法规的逐步完善,市场发展更加规范有序,环境污染事件也随之缓解。2003年出台的《减少过度期限义务法案》中要求EPA减少对于固废行业相关法律法规的修订频率,标志着固废行业的监管由行政手段逐步转为市场手段。
成熟技术为固废综合管理发展提供有力支撑。固废行业的技术发展同样是制约市场和公司发展的另一个决定性因素。早在1940年,美国公共卫生署(USPHS)便开始推行了一系列固废处置的技术性试验,从“卫生填埋代替露天堆放”,到“垃圾堆肥的探索和试验”,再到“垃圾焚烧”,最后到了如今大力推广的“废物能源回收”的综合利用。
随着居民日益重视身边的居住环境,垃圾焚烧带来的领避效应日益凸显。此外,1995年EPA要求城市垃圾焚烧炉在1990年的水平上减少90%的有毒物质排放。社会及成本问题使美国各州不得不逐步要求停止建设新的垃圾焚烧发电厂,同时大力开展垃圾堆肥和填埋场沼气发电等再生能源技术的研发和应用。
固废行业蓬勃发展也带来了处置方式的变化。随着一系列垃圾填埋场污染事件的发生,美国公众对于垃圾随意填埋这种简单粗暴处置方式的不满因信息化网络化的发达而被无限放大。多方因素导致美国政府逐步关停垃圾填埋场并减少垃圾填埋量。美国的城市固体废物填埋场从1988年的7924座逐步减少为2012年的1908个,送至垃圾填埋场的垃圾占比也由1989年的89%下降到2014年的53%左右。
垃圾填埋比例稳步下降,固废再生利用比例持续上升。自1976年《RCRA》颁布以来,美国政府对垃圾回收处理方式的重视程度日益增长,1980仅有不到10%的垃圾被回收,逐步发展到2014年的34%。
但是需要注意的是,从2010年至2014年间,垃圾回收的比例仅增长了0.6%。这主要有两方面原因:一是垃圾分类的宣传教育并没有足够的普及,民众的垃圾分类意识虽逐步增长,但增速自2010年后逐步放缓;二是垃圾分类意识不足带来了末端垃圾分类不完善,导致高额的成本发生在垃圾回收分拣环节。同时,因垃圾焚烧存在成本较高,领避效应等不利因素,使得美国垃圾焚烧处理方式占比自2000年起基本稳定在13%左右。回收利用和垃圾焚烧的增长停滞共同导致了垃圾填埋仍然是美国占比最高的垃圾处理方式。
固废行业的发展,基本是逐渐完善固废最大化利用产业链的过程。德国和日本作为目前领先的翘楚,固废行业发展已较为成熟,在固废综合管理及利用方面属国际领先水平。而因两国地理情况、文化差异等因素的不同,它们在利用方式上也存在明显不同。日本的主流固废处理方式是垃圾焚烧,焚烧处理率常年维持稳定,2016年达78%;德国的主流固废处理方式则是回收利用,回收利用率从1993年的不足30%增长到2016年的66%。两国在固废行业发展上有着共同的特点—“去填埋化”。哪怕是卫生化填埋,也存在占用土地资源,垃圾能源利用率较低等缺点。日本的填埋处理率持续降低,自2008年起已低于2%;德国更是在2009年基本实现了垃圾零填埋。
美国在经历了1980—2000年期间大规模的“去填埋化”后,近年来固废处理方式较为稳定,填埋仍是其主流处理方式,2014年占比近53%,垃圾焚烧和回收利用占比分别为13%和34%。由于垃圾焚烧有着处理成本较高,领避效应等不利因素,该处理方式恐较难在美国进一步发展。回收利用目前虽因分拣环节成本较高,导致近年来在美国的发展速度有所放缓,但是我们认为,随着垃圾分类观念的进一步普及,和龙头企业市场化力度的进一步加大,美国回收利用处理占比有望进一步提升。
市场化及排污成本内部化是美国固废领域最大的特点,也是孕育伟大公司的重要基础。美国的环卫、末端处置基本由社会公司来运营,市场化程度较高。
排污成本内部化主要体现在垃圾计量收费制度上。纵观美国、德国、日本的市政垃圾收费方式,虽然在各个国家的具体地区略有不同,但其根本原则都是“pay as you throw”,即垃圾计量收费制度。这个制度的核心理念是“谁污染、谁负担”,即要求垃圾产生者根据垃圾的产生量(重量或体积)为单位进行付费,在一定程度上减少了政府在垃圾清运环节的支出。以美国为例,目前实施垃圾计量收费制度的1200个城市,每户居民根据当地政府的实施细则需缴纳40-50美元/月的垃圾清运费用。
我们认为,如果我国未来全面推广垃圾计量收费制度,从传统的政府付费转变为使用者付费,政府一方面可以提高居民从源头实施“固废减量化”的积极性,同时促使垃圾分类的有效开展;一方面可以减少政府的财政支出负担,优化投资结构;更重要的是,垃圾计量收费制度或将从根本上改变我国环卫市场的发展模式,从原来的政策驱动转变真正的市场驱动,极大推动环卫市场化进程的发展,也将进一步催生市场集中度的提升,比肩WM的固废龙头将应运而生。
2.4 危废——共生及周期特点较鲜明
危废来自于产废行业,美国此前经历了较为完整的工业化及经济周期,产废行业的兴衰决定了危废治理需求的变化,这体现了共生性的特点;而危废安全处置产能的变化一方面与法律约束相关,另一方面又具有行业自身发展周期特点。
行业起步并高速发展(1980-1990)。美国危废行业的发展始于 1980 年代初期,由于固废和危废带来的社会问题日益严重,国会决定开始立法管理。1976年美国政府通过的《资源保护与回收法》(RCRA)奠定了美国固体废物的基础,RCR(Subtitle C,即副题C)首次对危险废物管理作了详细规定,并通过建立“从摇篮到坟墓”的管理体系来进行管理。多个法案的颁布和危废名录的划定,直接推动了危废行业的产生与发展。《资源保护与回收法案》自1980年起正式生效。1980到1990年,是美国危废产业的十年繁荣期,大量第三方专业化处置公司迅速发展。
行业扩张过快后调整(1990-2000)。美国危废行业在经历了十年大发展之后逐渐成熟,从快速发展期转入了调整时期。危废处置行业逐渐呈现饱和状态,整体产能过剩,美国政府便开始加强对危废处置企业监管,并大力推进危废源头减量化,政策由污染治理转向对前端污染源的危废减量,从源头上防止危废的产生。一系列政策的出台使得美国危废行业从前期的“重激励,粗管理”模式转变为“严监管”模式。这段时期的三大因素:待处置危废减量导致需求大幅减少、政府监管趋严导致公司经营受到极大影响、以及产能过剩导致企业竞争激烈,共同造就了危废企业发展遇冷,行业格局重新洗牌。
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