环境立法确定性命题的提出与展开 ——以固废法体系为例

四、命题三:环境法律规则内容的确定性

法律规则内容的确定性要求是指法律规则的内容明确肯定，无须再援引或参照其他规则来确定其内容，行为人就能够清楚地预测其行为及潜在的法律评价，而不至于对规则内容产生理解的偏差。实证分析法学家冯·赖特将法律规范的内容要素化为：规范主体，规范所指向的人；规范特征，法律的规范形态，通过 “应当”、“不得”和“可以”等规范性语词表现出来，包括命令或禁止与允许；内容，指所命令或禁止以及允许的事项；适用条件，指的是规范规定所针对的事实情形，如命令或禁止针对可能违反的情形所发布，这种可能违反的事实情形是适用该规范的条件；场合，指规范适用的地域和时空^【11】。上述规则内容要素是法律规则完整阐述所必须具备的成分，同时也是实现规则指引的必然要求。如此，我们评价法律规则的内容是否具有确定性时，一看规则内容是否具备全部要素，二看要素内容是否具体精确。具体到环境立法而言，法律规则要素存在的问题各不相同。第一，特征要素层面，未严格区分行政主体 “应当”与“有权”（授权），行政职责规则与行政职权规则的特征词混用，无明显差别。《固废法》混同地使用“应当”、“在职责范围内”、“有权依据职责”、“负责”，甚至没有特征词以模糊职责与职权的界限，无法通过法律规则的文义将其具体归类于职责或职权，就导致了我国司法适用的困难。第二。内容要素层面，规则内容过于原则概括，不具备规则上的实际意义。例如《固废法》第21条、第31条中的“加强管理和维护”、“合理选择”这类措词在我国环境立法中并不罕见，其概括程度已达至致空洞的程度，既无法提供行为预测亦无法为司法适用提供裁判基础。第三，部分规则缺少规范主体、适用条件与场合。例如《固废法》第28条规定了行政主管部门制定淘汰落后工艺名录的职责，但并未设置具体的适用条件——期限限制。2004年至今有关部门仍未制定淘汰工艺名录^⑨ 。

(一)规则内容确定性问题的成因分析

我国环境立法形成上述问题的原因主要有三。首先，我国环境立法过度将内容细化下放至环境行政立法。对于规则内容的理解，并不能仅凭单一的法律文本，而需要通观整个下位法体系对规则内容予以整全性的把握。我国环境立法体系中的惯例是通过环境行政立法对环境法律的内容进行细化，比如各类法律实施细则与各领域的管理条例。但事实上行政立法对法律的细化与全国人大或全国人大常委会立法对法律的细化存在法律效力的本质差别。前者属于法定义务的细化，体现行政主体的职权行使的专业性，而后者体现的是基于法律保留原则立法权对行政权的限制。行政立法实际上是制定派生规则的过程，当行政主体制定这样的派生规则时，便享有了对法律所赋权内容的二次立法权，当母法中授权规范的内容不明确时，便存在行政主体通过二次立法权肆意授权或不作为的可能^【12】。出于自身利益的考量，显然行政部门并不愿意通过行政立法实现自我规制，要么过于粗放给行政权留有过度的空间，要么置之不理。前述行政主管机关近15年未制定淘汰落后工艺名录不履行法定职责，,即是环境立法过度下放给行政机关所造成的不良后果。因此在上述理念之下，我国环境立法规则内容不仅在法律层面呈现出过度的原则和概括，即便结合行政法规体系，规则内容精确亦差强人意。

其次，我国环境立法并未明确区分职权与职责规范，以职权规则宽泛标准适用于职责规则，导致职责规则内容过度抽象。从性质来看，职权的设置是为了达成行政目标，其意味着一定的自由裁量权，是对行政专业性的尊重，并不对应法律责任^⑩。从外观来看，职权规则在特征上多以“授权”、“有权”、“可以”为特征，内容上以目的为主要内容彰显职权设定的合理性，表达上较为概括抽象以尊重行政专业性和裁量空间。例如：日本《毒品及剧毒物品管理法》第16·1条“为防止在卫生保健方面的危害，必要时，可以政令规定出有关毒品······的技术标准”^⑪ 。而职责则不同，其属于义务性质，对应相应的法律后果，因而法定职责是作为权力的边界拘束行政权力，具有可司法性。从外观来看，职责规则在特征上以 “应当”为特征，内容上以条件为主要内容明确权力行使边界，表达较为具体。职责条款与职权条款的混同是对两者统一的误读，而这一误读却造成以内容上的“目的”代替“条件”以表达上的“概括”代替 “具体”。而这种规则上的混同不仅加剧了环境法律规则内容上的不确定性，更导致规则司法适用困难。

最后，环境立法用语不规范进一步加剧了规则内容的不确定性。我国环境立法存在一定口语化的倾向，甚至在许多行政法规、地方法规中用语表达与领导讲话未有区别。《固废法》第21条、第31条中的“加强管理和维护”、“合理选择”、“先进工艺”都不是规范性的立法用语。再如《宁波市生活垃圾分类管理条例 （草案修改稿）》^⑫中第4条中的“应当遵循政府主导、全民参与,城乡统筹、因地制宜,完善机制、创新发展、分级负责、协同推进的原则”,“完善机制、创新发展”则是政策口号，不仅无助于正确理解法律，甚至削弱法律的权威性。生活化的表述方式使行政相对人几乎难以找到与自身利益有关的具体标准，不利于行为的预测。相反，行政主体则可以依据口语化表述对法律规则中赋予自己的权力进行随意解释，形成行政专断的用语。

(二)规则内容确定性的达成

除环境立法体制机制的完善之外，规则内容确定性的达成路径包括两个方面：第一，需要在区分赋权规则与职责规则的前提之下，增加具体的行政主体义务限制行政赋权，以平衡行政主体权力与义务。以 《日本环境基本法》第16条关于环境标准的制定条款为例 ^⑬ 。第16条第1款的宏观措词为授权性规则，意味着政府必须制定环境标准，而标准的内容完全属于政府行政裁量的范围。但该条第2款规定了环境标准法律性质的限制义务，第,3款规定了环境标准的及时修订义务，第4款规定了标准内容关注义务。上述三个职责条款划定了职权行使的边界，当构成行政主体违背或怠于履行上述三种职责时，可依据此三项职责性规定追究主体的行政法律责任。可以看出义务性的规定限制了职权的过度授权，保证了职权及时、有效地行使。在设置行政主体义务时，尤其应当注意对义务中权力运作程序、权力发动条件与场合、权力行使合理期限、权力性质规定等的细化，继而实现对义务规则内容的立法控制。例如前文中德国“废物经济计划”，第19条第3款明确规定了颁布计划的截止日期及修改时间，限定了主体的裁量空间。仅仅增加期限的限制，即可对怠于制定名录提起不作为之诉，将对行政不作为造成巨大的震慑和压力。需要特别注意的是,职责条款与赋权条款的措词具有明显的差别。在赋权条款中，多使用目的式的限制以彰显行政权力的正当性。而职责条款则不同，其更多采用条件式的限制以限制行政权力的运作，细化义务内容。此外，即便采取相应的立法技术，国家立法仍会由于立法信息的不充分而走向模糊。在当下，环境地方立法呈现井喷之势，不少地方立法之中存在大量可供参考的具体法律规则，从术语到内容都极具针对性。国家环境立法可以从中借鉴有益经验，以弥补国家立法信息不足，增强规则内容上的确定性。

第二，规范环境立法用语。法律用语与日常生活中的用语虽有一定关联，但由于法律的简练性、规范性，要求法律用语必须区别于日常生活中的用语。无论在抽象性方面还是在准确性方面，它都必须高于日常生活中的用语，尤其不能以口语来代替法律法规范术语 ^【12】。事实上，运作程序、权力发动条件与场合、权力行使合理期限、权力性质等要素化的方式在一定程度上已经限制了用语的口语化。口语化、概括化的用语在一定程度上伴随有立法者的主观态度，其背后可能是利益博弈之后有意采用口语化表达模糊利益关系，也有可能是无意识之下术语使用的路径依赖。对于有意采用口语化表达模糊立法内容的应持批判态度。既然立法无法对利益进行精确的表达，应尽可能通过政策予以调整而不是立法调整。模糊的立法事实上将立法难以协调的利益关系交由司法机关进行协调，这会进一步弱化我国环境司法的权威性。而对于无意识的口语化，其最终仰赖于全国层面的立法技术规范完善与立法学的发展，通过《立法技术规范》限制立法中的术语运用.我国虽然于2009年颁布了《立法技术规范 （试行）》，但内容十分基础，远不能满足当前环境立法的需要。《立法技术规范》的完善最终需要立法学的发展予以推动。环境法学虽与立法学分属两类学科，但并非没有交集。环境立法恰是对立法学成果的实践检验，同时也是立法学研究质料的实践来源。但对环境立法语用学的研究，环境法学尚未涉足，需要环境法学同仁的共同关注。

五、结 语

较之环境行政学、环境管理学与环境科学，对于制度设计与管理经验总结,环境法学似乎并未有太多发言权，甚至并未有深刻的观察对象与可行的研究方法。但无需因此而沮丧，这正是近代以来社会科学分工的必然结果。任何把法律问题还原成经济、管理、道德、生理的做法从根本上低估了现代社会和现代法律的复杂性，可能把法学的研究和实践引向歧途 ^【13】。法律本质上是规则之上的语义与逻辑控制.因此，管理制度的比较借鉴并不是环境法学的主战场，规则及规则适用才应当是环境法学的自留地。我国环境管理赋权与制度探索大体完成,立法进入体系化与精细化的阶段，恰恰意味着规则之治的时代已然到来。

基金项目：国家社科基金重大招标项目 “社会源危险废弃物环境责任界定与治理机制研究”（16ZDA072）；教育部青年基金项目 “设区市环境立法技术研究”（17YJC820007）

作者简介：杜寅，法学博士，宁波大学法学院讲师，浙江省新型重点智库宁波大学东海研究院与宁波市重点研究基地东海研究基地研究员（浙江 宁波315211）

① 本文选择《固废法》实例主要有三个因素。一是笔者对中国、美国、德国和我国台湾地区固废法进行过系统的比较。法律文本确定性的差异性反映出不同国家、地区的立法价值选择与立法技术成熟度。二是先后三次对杭州、重庆、宁波地区的固废法实施状况进行调研，对固废法的实施状况相对了解。三是系统梳理了近3年的环境环境行政公益诉讼案件，其中与固废相关案件占多数，司法裁判的困境集中指向了立法的精细化。因此，本文所列举 《固废法》实例主要是国内与国外差异性的法律条款、法律实施过程中现实问题、与典型的司法裁判。

②解释方法的一般性排序：语义解释、体系解释、目的解释、比较法解释和社会学解释。排位越靠后的解释越需要借助法律外部的价值判断。参见桑本谦：《理论法学的迷雾——以轰动案例为素材》，法律出版社2015年版，第,61页。

③《循环经济促进法》第15条规定的“强制回收的产品和包装物的名录”原规定于2002年《清洁促进法》，2002 年至今17年尚未颁布；2016年修订的《固废法》第28条规定的“产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录”，,1995 年《固废法》第27条就予以规定，但,1995年至今23年尚未颁布；《水法》第51条规定的“淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的名录”,2002年至今，仅在,2015年颁布了部分行业的淘汰名录。