多元共治视角下中国土壤重金属污染治理模式探究

摘 要：随着中国工业化和城市化建设的发展，土壤这个人类生存所必需的环境要素受到开发的强度越来越大，承载的环境污染也越来越多，中国土壤污染尤其是重金属污染的形势日益严峻。传统环境治理范式，在应对土壤重金属污染时存在一定的缺陷，容易形成政府失灵、市场失灵、志愿失灵的局面，而多元共治模式能够满足当前土壤重金属污染治理的根本要求。土壤重金属污染多元共治实际上是政府、企 业、社 会 组 织、公 众 等 公共环境治理的各个主体，彼此之间相互合作、相互约束的过程，故需要正确认识与定位多元主体间的关系及 建立相关职责划分规则，完善公众参与及信息公开，建立健全相关配套措施，构建一个以政府主导、企业担责、 社会监督、公众参与为一体的多元共治模式，为中国土壤重金属污染治理提供借鉴与思考。

关键词：多元共治；土壤重金属污染；治理模式；风险机制

近年来，中国大气灰霾、水体污染、土壤污染等 环境污染对人体健康威胁日趋严重，重金属污染等环境与健康事件持续高发，环境治理与保护已经成 为当前时期最亟待解决的问 题。据《全国土壤污染状况调查公报》中统计，中国土壤污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点数位占全部超标点位的８２．８％，其中以 镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌 等污染类型为主，镉、铅、 砷、汞四种无机污染物含量分 布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

土壤重金属污染日趋严重，给公民身体健康造成了十分严重的影响，环境污染问题是生态问题、 自然问题、治理技术问题，其实质是多元政治力量 博弈过程中主体缺位问题，多元主体没有充分发挥各自优势，达到协同共治。目前，中国从立法层面到大政方针政策，确立了多元共治的现代环境治理理念，体现了中国环境治理从单一的政府治理模式向多元共治模式的转变。

１ 问题的缘起

中国土壤重金属污染与生态危机的凸显 目前，随着中国经济的飞速发展，土壤重金属污染问题日益严重，重金属污染整体形势十分严峻，阻碍了社会和经济发展，严重威胁到中国人民的生命与健康，不管是空气中的铅，还是污水里的 镉、砷，在逐渐沉淀之后，最后归宿都是土地，重金属元素通过在土壤上面生长的植物最终进入人体。土壤重金属污染具有多介质、多界面及非均一性等特点，相比其他环境污染，具有更强的隐蔽性和滞后性以及不可逆性和长期性，其治理问题是世界性的难题。

２ 土壤重金属污染多元共治的概念内涵与现实拷问

２．１ 土壤重金属污染多元共治的概念内涵

所谓土壤重金属污染多元共治，就是指各类主体参与环境治理过程之中，充分发挥各自优势，运 用规范与引导、分工与协商等一系列手段与方法解 决土壤重金属污染的一系列行为活动，建立“多元 共治”的土壤重金属污染治理机制。目前，中国环境治理模式已从理论创新到实践运用的实质转变，开始构建由政府、企业、社会组织、公众之间良性互动的土壤重金属污染治理机制。

从主体方面来看，土壤重金属污染治理主要特征是主体的多元性，但不是主体简单相加，而是在不同的利益诉求和关注点中寻求共通，通过不同主体的协商与合作达到治理土壤污染的效果与目的。 从过程方面来看，土壤重金属污染注重的是共同治理的过程，亦即各类治理主体通过灵活、积极等手段共同实现污染治理，强调过程中的充分沟通与合作。重要之处在于多元主体在平等、包容、透 明、公 开的基础上协同推进治理进程。从依据规则方面来看，治理强调的是正式规则与非正式规则的共同运用。从互动关系看，在政府和企业之间，政府提出规划，进行监管，做出引导，企业可以要求政府扶持， 反馈情况。在政府和公众之间，政府对公众进行宣教、提供咨询和进行救助，公众则可以要求扶助、进行监督。公众和市场之间，公 众可以监管企业的守法情况、亦可支持企业的规范发展，而企业反过来 为公众提供服 务、提供经济或者其他方面的回馈。土壤重金属污染的核心机制在于多元主体间上下互动、内外结合、左右协调，并形成以对话、竞争、合作等为主要特征的多元合作、多赢共治的新格局（见图１）。

２．２ 土壤重金属污染管理与治理的区别

环境治理和良治或善治的核心之处，在于国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公众，共同来治理环境污染。目前，中国经 济效益中心论正向生态保护转变，从政府主导的意愿垄断社会治理向政府、企业和第三部门、社会公众互相补充、相互制约的多元共治转变（见表１）。这 种转变就要求在生态文明建设中注重生态民主，政 府、企业、社会组织以及公众建立多元参与、良性互动，否则将引起各种环境抗争，影响社会稳定。这一模式改变了以往在环境治理方面政府独木难支的局面，公众参与与企业协作为政府治理环境污染提供了坚实的后盾。

２．３ 中国土壤重金属污染治理现状与困境

截至目前，所公布的相关数据中，２００４ 年 １ 月—２０１３年１２月期间，中国共发生６３起铅、镉等 污染事件，其中，铅污染事件４４起，镉污染事件１９ 起。６３起铅、镉污染事件中，根据《突发环境事件 信息报告办法》进行分级，特大事件９起，重大事件 ８起，较大事件２２起，其他为一般事件。２００４—２００８年五年内，铅、镉污染事件增速较缓，年均５件． ２００９年—２０１１年３年内，铅、镉污染事件大量爆发，年均１２起。２０１２年以后逐步稍有减缓。铅、镉等重金属污染，从污染物排放到对人体的危害显现， 大约需要３０年。中国从２００８年开始出现重金属污染事件爆发，呈现了铅、镉污染物毒理反应的周期性特征。

６３起铅、镉污染事件中，一般事件２１起、较大 事件２２起、重大事件８起、特大事件９起，几乎每 年均有重大或特大环境事件发生（见表２）。铅、镉污染事件主要是累积性污染所引发，在６３起铅、镉污 染事件中，有５７起属于累计型污染事件，占９０％， 仅６起属于突发性污染 事件。综合分析，重金属污染事件频发原因主要是政府监管不足，其次是企业违规问题，最后是社会力量参与渠道不畅通。

2.3.1环境治理主体与手段的单一

长期以来中国把环境问题当作纯粹的生态问题、自然问题或是治理技术问题，而不是一个公共治理问题，始终诉诸低效的行政性治理机制，无法实质性解决问题。土壤环境是一个非常复杂的、综合性的问题，其影响十分广泛。由于利益相关者多元化，传统政府单维主导为核心的环境治理模式， 其单一的治理主体具有内在结构性的缺陷，过多采用临时性、应急性治理机制，已不能满足当前土壤重金属污染有效治理的要求。另外，考虑到政府人 员所掌握的信息、知识有限，政策制定者本身存在 近视效应，长期来看可能导致环境治理政策失效。另外，不重视公众与社会组织在环境问题解决的参 与，反而会给公众造成恐慌，给社会带来不稳定因 素。

以湘和化工厂土壤污染事件为例，环境问题牵涉面多，仅凭政府和治理企业，很难实现有效治理。当地的村民与政府之间缺乏信任以及有效的沟 通机制，在污染爆发期，湘和化工厂土壤污染事件演变成了一个群体事件，在之后的治理过程中探索出的“七方 共 治”模式。与前期相比，村民已经可 以理性对待治理结果。政府、治理企业、当地村民、 专家、环境非政府组织、律师、媒体“七方共治”模式 的成功，为探索多元共治在环境法治的应用，提供了一个良好的开端。

2.3.2环境治理力量薄弱

目前，中国政府的治理能力有待提高，政府考核机制不合理。尽管在相关政策文件中对经济效益和环境效益做出了明确要求，但在实际过程中，并未将两者等同进行考核，对重金属污染的重视程度仍然不够。另外，由于重金属能够进入到所有生态系统中，对植物、动物和人类产生严重问题，特别是重金属能在土壤和有机体中富集，在食物链中长生不可预见的结果。中国土壤重金属污染不仅范围大，其污染类型也复杂多样，故其治理技术要求较 高。

目前，虽然中国对土壤重金属污染加大重视，相关的研究已经取得了一定进展，但大多数仍是是从 某一方面进行分析，尤其是修复措施不具有系统性 与全面性。中国对此资金投入不足、技术缺乏、产业 不成熟等问题亟待重视与解决，历史遗留重金属污染问题短期解决难度大，涉重金属企业环境安全隐 患依然较为突出。

2.3.3权责划分不清

首先是政府内部责任问题，近年来，虽 然 中 国 环境治理的政府主管机构在数量和技术上也有了 一定的改善，但是土壤重金属污染治理涉及环保、 农业、国土资源等多个政府部门，存在履行职责不 到位、相互推诿、各自为政的现象。其次，政府与污染者之间的责任划分问题，《污染地块场地环境管 理办法》中规定了一种情形由政府承担责任，那便 是在责任主体 灭 失、不明确的情况下。也就是说在责任主体能确定的情况下，由污染者担 责。但 由 于 场地污染归责原则不完善，在实际操作中污染者担 责存在困难，场地污染治理的急迫性使得政府不得 不“背锅”治理，政府压力过重。

2.3.4公众未能有效参与

目前中国土壤重金属污染治理，主要还停留在以政府为主导的层面，公众参与受到很大的限制， 参与大多流于 形 式，缺 乏 参 与 的 主 动 性 与 积 极 性。尽管中国颁布了一系列的法律法规明确公众参与 的权利、方式和范围，但公众参与渠道的形式依然 很单一。大部分的规则制度对公众的规定太多，对 政府的要求很少，原则性太多，缺乏实质性规定。造 成这样的原因，首先就是信息不对称问题，政府的 信息传递机制不完善，政府往往处在主导地位，这种信息交流是不对称的，处在被动地位的社会组织、企业和公众难以获取充足、准确、灵活的信息， 交流途径或渠道存在单向、不畅通、不确定、浮于形式等问题。这样会导致其他主体难以参与到环境治理中或是参与时间具有滞后性。《土壤污染防治法》 第十条规定了公众参与土壤污染防治工作，其中第 八条规定了国家建立土壤环境信息共享机制，构建 全国土壤环境信息平台，实行数据动态更新和信息 共享，诚然这保障了公民对土壤污染防治工作进展 的知情权，为公民参与土壤污染风险规制活动中提 供了前提 性 认 知 基 础．然 而，通 观《土 壤 污 染 防 治 法》全文，信息公开并非完全绝对的公开，其中第二 十条、二十一条、五十八条则是土壤污染防治信息 公开制度中的例外，法律条文规范中均规定了“适 时更新”。这种规定并不能有效保障公民的知情权， 更好发挥公众参与和社会理性在土壤污染防治中 的作用。其次，大多数不了解参与的途径和程序，较 少真正参与进来，渠道的不畅通影响其参与的深度 与广度，公众的参与欠缺回应，不少有益意见并没 有被及时采纳，久而久之也导致了公众参与的积极 性降低。

３ 土壤重金属污染治理的理论基础

社会公共治理从自上而下、自下而上结合的变 迁过程，特别是从自上而下的管制到多元主体参与 的善治模式的转变或者诉求的提升，是土壤重金属 污染治理的理论基础．环境污染治理是社会公众治 理的重要问题，政府主导型、市场自决型等治理范 式存在缺陷，导致政府失灵、市场失灵等情况出现． 而多元共治模式可以应对日益严峻的生态环境危 机，是生态文明建设进程中的有益探索。

3.1 多元共治模式的理论分析

多元共治源于治理理论，其为环境善治提供了 良好的理论分析工具，其核心在于设置不同层次、 级别及阶段的多样性制度设置，加强多元主体之间 的协同共治。多元共治模式强调为实现公共利益， 建立多元主体能够有效参与的制度、机制等，社会 组织、企业、公众都可以成为治理的主体，这一模式 让多元主体发挥各自优势，增加彼此的合作与监督v> 协同，实现权力与权利的良性互动，共同参与治理， 从而实现成果的可持续性。

3.2 土壤重金属污染多元共治的主体结构及权责分配

构建土壤重金属污染治理的多元共治模式，其 格局的形成必须要客观公正地界定各治理主体的 权力与责任，在主体之间不断确立以权利与权力互 动为主的协同共治关系。首先要明确主体结构有哪些主体组成。治理主体是指具有治理意识和治理能 力并实际参与治理事件活动的个体、群体或国家。 多元主体形成土壤重金属污染治理的合力，政府、 企业、社会组织、公众等形成一种多元主体合作的 土壤重金属污染治理的新架构。多元共治模式意味着多元主体间共同协调、相 互影响，实现土壤重金属治理的总目标，这就要求 治理的权力是 具 有 平 等 性、民 主 性 等 特 征。其 阐 述 了政府、企业、公众、环境社会组织在土壤重金属污 染治理过程中，根据各自不同的优势，需要相关主 体明确职责与角色定位，以避免各主体目标、利益、 动机等不同引起的失序或失败的结果，故需建立责 任分担机制，将不同主体权利与义务明确化，更大 程度调动各主体参与土壤重金属污染治理的积极 性，发挥各主体的优势职能作用。同时，也有助于其 他机制的有效运行，进而保障环境治理各项工作的 有序开展（见表３）。

3.2.1 政府：发挥主导与协调作用

土地具有公共性，即使在多元共治的模式 下， 政府也要发挥主导 作 用，承担主要的责任地位，首 先，要具体切 实 落 实 政 府 管 理 公 共 事 务 的 职 能．一 方面，明确土壤重金属污染防治部门监管职责，环 保部门统一监 管，其 他 部 门 履 行 相 应 职 责．另 一 方 面，执法体制的优化，政府统筹之下，各相关部门例 如环保、农业、国 土 等 根 据 职 责 范 围 合 法、合 理、适 当行使监管权．其 次，要 对 重 金 属 领 域 的 相 关 法 律 法规、政策、其他规范等给予相关制度安排，制定相 关多元共治的规则体系，确保多元共治模式的有效 运行．最后，政府要合理运用多种手段如行政强制、 经济激励、利益共享 等 对 企 业、社 会 组 织 和 公 众 等 其他主体参与治理的行为进行约束与引导，为其工 作提供人力、经费、技术支持，确保多元共治模式有 序运行。

3.2.2 企业：积极有序参与，提高社会责任感

企业是 环 境 治 理 的 主 体 地 位，起 到 决 定 性 作v> 用，在土壤重金属污 染 治 理 中，首先应该要强调企 业的治理职 责．污 染 防 治 法 律 的 主 要 原 则 是“污 染 者担责”，《土壤污染防治法》第四条规定了任何组 织和个人都有保护和防止土壤污染的义务。由于土 壤污染具有滞后性、累积性的特点，土壤污染责任人认定是一大难点，发现污染的时候可能已经找不 到责任人了，即无法认定责任人时，如 何 认 定 的 问 题．《土壤污染防治法》第四十五条规定了土壤污染 责任人无法认定时，由土地使用权人实施风险管控 与修复。

２０１２ 年 １１ 月，中国环保部、工业和信息化 部、国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《关 于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》 中又规定，造成场地 污 染 的 单 位 发 生 变 更 的，由 变 更后继承其债权、债 务 的 单 位 承 担 相 关 责 任；造 成 场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地 方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地 使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关 责任．这一规 定 与“谁 污 染，谁 治 理”的 污 染 治 理 责任相背，最终由政府 与 无 辜 者 承 担，真 正 违 法 单 位 逃避责任。建议借鉴美国《超级基金法》规定的“潜 在责任人”制度，将责任人明确化，扩大治理责任主 体的范围。其 次，从 源 头 减 少 污 染 的 关 键 在 于 企 业 生产方式的改革与提升生态环保意识及社会责任 感，企业应当提高生产技术及产品服务，促 进 清 洁 生产，减少污染物的 排 放，积极承担污染治理的责 任，协助政府及其他 治 理 主 体，承 担 相 应 污 染 治 理 的费用。

3.2.3 社会组织：权利的守望与公共利益的诉求

经济发展带来的社会利益分化导致了社会阶 层日趋多元，社会组织成为新的社会治理单元开始 进入公众视野．其作为第三部门的存在是现代公共 管理特别是善 治 的 重 要 部 分，不 可 或 缺．中 国 社 会 面临的最大问题是环境问题，不仅是自然意义上的 问题，还是一个利益 冲 突 问 题，因 环 境 问 题 引 发 的 利益冲突加剧已经广泛存在并成为引发社会稳定 和冲突的重要源头，社会组织既是社会矛盾冲突的 直接介入者，同 时 也 是 润 滑 剂 和 黏 合 剂．从 系 统 运 作的角度，社会组织的上述作用有可能使得可能发 生的系统性大风险化解和分解为多次小冲突，并得 到某种程度的 化 解．社 会 组 织 尤 其 在 环 境 领 域，可 以扮演多重角 色，发 挥 多 种 作 用，包 括：权 利 守 望、 公共利益诉求、社 会 冲 突 化 解 和 消 解．由 于 制 度 和 体制的缺陷，社会组织往往缺少话语权，难 以 与 政 府及利益集团有效对话与博弈，这一方面是政府对 社会组织的支持不足，另一方面还取决于社会组织 自身的专业性 不 足．目 前，随 着 中 国 环 保 组 织 迅 速 发展，专业化水平也 在 不 断 提 高，更 多 的 环 保 组 织 参与到公共事务的治理中来，可以协助政府监督企 业，也可以督促政府 履 责，积极参与到环保公益诉 讼中来．以长沙湘和化工厂土壤污染为例，在 镉 污 染爆发期，由于治理 的 结 果 并 不 理 想，民 众 不 再 信 任政府，形成 了 僵 局.此 时 环 境 社 会 组 织 的 作 用 开 始凸显，环境社会组织提出的诸多问题民众并未想 到，强调治理优先，维护当地民众权益，协调各方利 益，促进多方主体在土壤污染治理中合理对话，使 得土壤污染治理工作开展良好。

3.2.4 公众：理性参与，积极行使权利

公众不仅是良好环境的受益者，也是环境损害 的直接承受者，公众对于环境状况是最为关心与了 解的，是促进 环 境 改 善 的 重 要 社 会 资 源 与 力 量．土 壤重金属污染与公众健康密切相关，是土壤污染最 大的利益相关主体，公众对环境的评定比政府更具 可信度，因此，听取公众意见、取得公众认可以及提 倡公众行为既是政府加强与公众合作的根由，也是 环境治理努力 的 方 向．众 所 周 知，重 金 属 污 染 治 理v> 难度很大，具有 隐 蔽 性、累 积 性、复 杂 性 等 特 点，从 产生到出现问题通常会滞后很长时间 。加之中国土壤面积幅员辽阔，土 壤 受 污 染 范 围 广 泛，如 若 公 众 不积极参与，对其密 切 监 督，要想真正改善土壤重 金属污染的问 题 将 非 常 困 难。

另 外，公 众 还 需 理 性 参与，提升生态意识 和 环 保 知 识 水 平，将 公 众 参 与 环境治理的过程组 织 化，成 为 监 督 政 府、企 业 重 金 属污染治理行为的有效力量。

４ 土壤重金属污染多元共治模式的实现路径

4.１ 完善土壤重金属污染风险规制机制

风险问题是 当 代 世 界 人 类 正 在 面 对 和 经 历 的 “共同性危机”．为预防及降低风险对人类社会的损 害，风险规制活动随着环境问题的出现，自１９７０年 开始在各国兴 起．目 前，规制风险已成为风险时代 各国政府都要面临的新型行政管理任务。土壤重金属污染亟待建立风险防控机制，中国环境污染高 发，一旦爆发“血铅中毒事件”等重金属污染事件， 当地政府一般奉行“危机应对”的规制理念，包括处 理事故处 置 中 心，由地方政府主要负责人担任主 任，由政府各职能部门组成，采取紧急、有效的应对 措施，控制危机，防止危机蔓延、矛盾激化．这种“危 机应对”的规制思路从控制风险、统筹资源、及时补 救角度具有一 定 的 合 理 性．从 长 远 来 看，危 机 应 对 并不能从根本 上 解 决 问 题．首 先，危 机 应 对 不 利 于 长效化解风险．其次，危机应对无法根治风险隐患． “防火”比“灭火”更为重要，在环境污染已经发生造 成人体健康危 害 的 情 况 下，任 何 救 济 都 无 济 于 事． 最后，危机应 对 将 政 府 变 成“问 题 政 府”。稀缺的行政管理资源被“危机事件”牵着鼻子走，管理者也为 越来越多的危机事件所淹没． 土壤污染治理需要 坚 持“风 险 预 防”原 则，“除 非能证明不应该实施规制，否则就应该实施规 制”，它所强调的是风险事件利益相 关 者 之 间 平 等、开放、公开的 交 流，维 持 社 会 群 体、社 会 阶 层 之 间社会关系的 稳 定，增 进 相 互 信 任．针 对 土 壤 污 染 风险不确定性和复杂性特征，《土壤污染防治法》针 对土壤污染风险值进行量化，建立风险管控标准制 度，以保证土壤污染风险在环境影响评价制度的协 同下，对土壤污染风险进行更为全面规制．

４.２ 细化土壤重金属污染责任追究机制

细化土壤重金属污染责任追究机制，一方 面， 要对土壤重金属污染的类型、污染认定部门和法律 责任（例如民事责任、行政责 任、刑 事 责 任 等）的 承 担方式等明确化；另 一 方 面，应严格把关对污染事 故执法人 员 追 责 的 每 个 环 节，使公权力更加阳光化。基于“谁 污 染 谁 负 责”的 理 念，企业在土壤重金属治理中是不可忽视的主体，企业是治理主体也是 经济主体，有一个特征就是追求利益最大化的倾向。应该提高企业的环境保护意识，鼓励企业研发绿色技术，并对其进 行 激 励 与 鼓 励，建 立 相 应 的 激 励机制，从源 头 上 遏 制 环 境 污 染 的 产 生。除 了 常 规 的行动强制手段之外，还要在一定程度上发挥行政 指导和经济激励的 作 用；反 之，企业也期待政府在治理过程中除了强制性的手段，运用更为弹性化的 机制和手段，如信息公开和经济诱因等。最后，企业 土壤重金属污染法律责任也需丰富与完善，建立企 业恢复生态环境的法律责任以及企业生态赔偿基 金制度与政府生态补偿制度相配套。

4.３ 完善公众参与及信息公开机制

土壤重金属污染问题涉及公众健康甚至生命 权等重大利益，不管是立法还是实践方面，公 众 对 参与环境治理都表现出了相对高的热情，但目前立 法中关于公众参与 的 规 定，过 于 原 则 性，缺 少 公 众 的主体、范围、程序等内容，公众参与权没有相应的 程序性规定予以具体化，导致公众参与制度难以真 正在环境治理中发挥应有效能，故亟待完善社会公 众参与环境治理的法律机制。首先，多 元 共 治 要 建 立 在 信 息 共 享 的 基 础 之 上，建立各参与主体充分的信息交流与共享的社会 公众治理平台。通 过 建 立 一 个 社 会 公 共 治 理 平 台， 加强多元主体之间的交流与合作，不断改进政府工 作为公民利用信息技术提供服务，加强公民社会组 织和社会行动价值，公众只有掌握了真实可靠的环 境信息才能更好地参与到环境治理中去。契合当前 土壤中金属污染治理的需要，有利于公众在环境治 理中发挥作用。其 次，为 了 保 障 公 众 参 与 环 境 多 元 共治，应对公众参与的范围、程序、方式等加以规定 与明确，即建立公众参与环境多元共治的程序性法 律机制，制定可操作 性 的 法 律 法 规 等，有利于公众和社会了解环境状况与参与环境治理过程之中，监 督政府和企业的责任落实。

５ 结语

中国重金属污染治理任重道远，不仅需从理论 层面有效构建重金属污染的多元共治模式，更需要 在实践中不断探索与完善，树立多元共治的意识、 理念，理性认识 与 定 位 政 府、企 业、社 会 组 织、公 众 之间的关系，加强各主体的自身建设并处理好多元 主体间的互动衔接问题，尤为重要的是客观公正地 界定多元主体的权力与义务，完善相关制度、机制， 通过制度健全与机制保障，提升多元主体的共治能 力与协作纽带，使得各主体的优势得以充分利用与 发挥，将大有助于中国土壤重金属污染的治理。