案例：企业间接冷却水未按环评要求通过管道向外排放一定构成暗管排污吗？

被告郫都环保局在法定期限内，向本院提交了证明《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）合法性的以下证据材料：

第一组证据材料：《中华人民共和国环境保护法》第十条、第四十二条和第六十三条，《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第三十九条和第八十三条，《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十四条。以上证据为被告郫都环保局的职权依据和法律依据。

第二组证据材料：《现场检查（勘察）笔录》、三份《调查询问笔录》、《现场照片（图片、影像资料）证据》和执法人员身份信息，成都市郫都区环境监测站出具的《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号），《废水采集与交接记录》和《成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表》第20页、第21页，被告郫都环保局作出的《关于成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表的批复》（郫环建[2017]175号），原告的营业执照复印件、法定代表人身份信息、《委托书》和被委托人身份证复印件。以上证据证明原告于2018年4月29日利用抽水机，通过连接软管将冷却循环池中的冷却水抽至市政雨水管网排放，排放时间约2小时，排放量约150吨至200吨；原告生产项目的循环冷却水循环使用不外排；原告实施了私设暗管排放水污染的违法行为。

第三组证据材料：《立案审批表》、《行政处罚案件调查报告》、《责令改正违法行为决定书》（郫环责改字[2018]31号）及送达回证，《案件处理内部审批表》、《环境行政处罚案件法律意见书》（川恒创环处法意字[2018]第012号）、《案件集体讨论记录（2018年第8次）》、《行政处罚事先告知书》（郫环罚告字[2018]29号）、《行政处罚听证告知书》（郫环罚听告字[2018]29号）及送达回证，《行政处罚申辩书》、《案件集体讨论记录（2018年第10次）》、《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）及送达回证。以上证据证明被告郫都环保局作出案涉行政处罚决定的程序符合法律、法规的规定，充分保障了原告陈述、申辩和听证的权利。

被告市环保局辩称，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市环保局有权受理原告的行政复议申请，并作出行政复议决定。2018年7月20日，原告申请行政复议，被告市环保局于2018年7月23日受理，并向被告郫都环保局作出《行政复议答复通知书》（成环法复答字[2018]6号）。2018年8月20日，原告申请听证，被告市环保局于2018年9月4日举行了听证会。经审查，被告郫都环保局具有对原告作出行政处罚的法定职权，其作出案涉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法。《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号）显示外排冷却水中存在常规水污染物。根据浓度值与排放量，可明确核算出原告排放污染物的具体数量，加重了本身已达轻度污染水体的污染负荷。原告排放冷却水的抽水机和连接软管属于“地上的临时排污管道”。2018年9月17日，被告市环保局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，作出了《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号），并于次日向原告邮寄。综上，被告市环保局作出的《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）证据确凿，适用依据正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告市环保局在法定期限内，向本院提交了证明《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）合法性的以下证据材料：

第一组证据材料：被告市环保局的统一社会信用代码证书复印件，《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十八条第一款第（一）项和第三十一条第一款，《中华人民共和国环境保护法》第十条，《中华人民共和国水污染防治法》第九条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条。以上证据为被告市环保局的职权依据和法律依据。

第二组证据材料：《行政复议申请书》、《行政复议受理决定书》（成环法复受字[2018]6号）及送达回证，《行政复议答复通知书》（成环法复答字[2018]6号）及送达回证，被告郫都环保局提交的《关于成都清洋宝柏包装有限公司行政复议答复书》及附件，《行政复议听证申请书》、《行政复议听证通知书》（成环复听通字[2018]2号）及送达回证，《听证笔录》（成环法听字[2018]7号）、《行政复议会议记录》（成环案审字[2018]3号）、《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）及EMS快递单。以上证据证明被告市环保局作出案涉行政复议决定的程序符合法律规定。

经庭审举证、质证，原告对两被告提交的证据材料，发表以下质证意见：1.认可两被告的主体资格，以及被告市环保局作出案涉行政复议决定的程序；2.认可《现场检查（勘察）笔录》、三份《调查询问笔录》、《现场照片（图片、影像资料）证据》的真实性，不认可合法性和关联性，被告郫都环保局在询问和检查时直接进行评判不妥当；认可执法人员的身份和《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号），且报告证明原告排放的水达到了标准；3.不认可被告郫都环保局作出案涉行政处罚决定的程序，以及《立案审批表》之真实性、合法性，所述案件来源无证据证明；《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号）作出前，承办人已形成了处理意见；《责令改正违法行为决定书》（郫环责改字[2018]31号）于2018年4月29日作出，所依据的现场照片系2018年5月3日制作出来的；4.不认可被告郫都环保局作出案涉行政处罚决定的依据。

两被告不认可原告提交的《情况说明》之真实性、合法性、关联性和证明目的，所载内容无法核实；同时，《现场检查（勘察）笔录》明确了原告的排放时间和排放量，亦经原告工作人员签字确认；《<郫都环保官方微信有奖举报实施方案（征求意见搞）>公开征求意见》不是被告郫都环保局的规范性文件，且形成于案涉行政处罚决定作出后，故与本案不具有关联性。

本院对上述证据认证如下：原告开庭前提供的《情况说明》，意在证明案涉行政处罚决定中记载的排放时间和排放量错误，但原告未提交其他证据予以印证，且与经原告工作人员签字确认的《调查询问笔录》所载内容不一致，故本院不予认定；原告提供的《<郫都环保官方微信有奖举报实施方案（征求意见搞）>公开征求意见》与两被告作出的案涉行政行为是否合法，不具有关联性，本院不予认定。被告郫都环保局提交的《现场检查（勘察）笔录》，证明其执法人员于2018年4月29日对原告进行了现场检查（勘察），并制作笔录的事实，本院予以认定；被告郫都环保局提交的询问毛焱所制作的《调查询问笔录》，证明原告办理了环保手续，通过了项目验收环评，按照《成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表》的要求，设备循环冷却水循环使用不外排，2018年4月29日原告用新购买的抽水机将冷却循环池中的冷却水抽起，通过软管连接排入市政雨水管网，排放约2小时，排放量约100吨至200吨等事实，本院予以认定；被告郫都环保局提交的询问杨绍荣所制作的《调查询问笔录》，证明其于2018年4月29日用抽水机通过软管连接，将循环冷却水池的冷却水抽排进市政雨水管网等事实，本院予以认定；被告郫都环保局提交的询问钟林后制作的《调查询问笔录》，证明其安排设备部杨绍荣对循环冷却水池进行清理等事实，本院予以认定；关于被告郫都环保局提交的《现场照片（图片、影像资料）证据》，该证据载明拍摄时间为2018年4月29日，被告郫都环保局提供该证据印证检查情况，因没有当日执法人员、当事人的签字，本院不予认可；被告郫都环保局提交的《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号），载明废水中含悬浮物5mg/L、化学需氧量12mg/L、氨氮0.266mg/L、PH值7.86，总磷未检出，“参照《污水综合排放标准》GB8978-1996一级标准，所测指标全部达标”，本院对废水中监测出的污染物，以及废水排放达标的情况予以认定；被告郫都环保局提交的《废水采集与交接记录》，证明案涉废水采集、交接的具体情况，本院予以认定；被告郫都环保局提交的《成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表》第20页、第21页，以及《关于成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表的批复》（郫环建[2017]175号），证明《成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表》获被告郫都环保局批复同意，该报告表“3.2废水产生、治理及排放情况”中载明“设备循环冷却水循环使用不外排”的事实，本院予以认定；被告郫都环保局提交的原告营业执照复印件、法定代表人身份信息、《委托书》和被委托人身份证复印件，证明原告的身份，本院予以认定；被告郫都环保局提交的第三组证据，证明其作出案涉行政处罚决定的程序，本院予以认定。被告市环保局提交的证据，证明其主体资格，以及作出案涉行政复议决定的时间、具体内容、依据和程序，本院予以认定。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国行政复议法》和《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）系现行、合法有效的规范性法律文件，可适用于本案。

经审理查明，2018年4月29日，被告郫都环保局执法人员对原告进行了现场检查（勘察），并制作《现场检查（勘察）笔录》。当日，被告郫都环保局决定立案调查，并向原告送达《责令改正违法行为决定书》（郫环责改字[2018]31号）。2018年5月16日，成都市郫都区环境监测站出具《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号），废水监测结果显示含悬浮物5mg/L、化学需氧量12mg/L、氨氮0.266mg/L、PH值7.86，评价结论为“参照《污水综合排放标准》GB8978-1996一级标准，所测指标全部达标”。2018年6月12日，被告郫都环保局向原告作出《行政处罚事先告知书》（郫环罚告字[2018]29号）和《行政处罚听证告知书》（郫环罚听告字[2018]29号），并于2018年6月14日送达原告。2018年6月19日，原告提交《行政处罚申辩书》。2018年7月10日，被告郫都环保局作出《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号），认定原告私设暗管的方式排放水污染物的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，责令原告改正上述违法行为，并决定罚款420,000.00元。2018年7月13日，《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）送达原告。原告不服，向被告市环保局申请行政复议。2018年7月23日，被告市环保局向原告作出《行政复议受理决定书》（成环法复受字[2018]6号），并于2018年7月24日送达原告。2018年7月23日，被告市环保局向被告郫都环保局作出《行政复议答复通知书》（成环法复答字[2018]6号），并于2018年7月25日送达被告郫都环保局。2018年8月20日，原告提交《行政复议听证申请书》。2018年8月23日，被告市环保局作出《行政复议听证通知书》（成环复听通字[2018]2号），并于2018年8月27日送达原告和被告郫都环保局。2018年9月4日，被告市环保局召开听证会，并制作《听证笔录》（成环法听字[2018]7号）。2018年9月17日，被告市环保局作出《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告郫都环保局作出的《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告郫都环保局作出的《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号），以及被告市环保局作出的《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号），并由两被告共同承担本案诉讼费。

本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”的规定，同时参照《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十七条第一款“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件”的规定，被告郫都环保局作为成都市郫都区环境保护行政主管部门，对发生于郫都区的违法行为具有监督管理和予以处罚的法定职权。

关于本案被告郫都环保局的行政处罚程序是否合法的问题。参照《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第二十二条第一款“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”的规定，被告郫都环保局于2018年4月29日对原告进行现场检查（勘察）记录后，当日决定对原告涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的行为立案调查，符合上述规定。被告郫都环保局本身对区域内环境违法行为具有监督管理和查处的职权，《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）也未对案件来源作出相应规定，故原告主张立案程序违法的理由，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，同时参照《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第四十八条“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，被告郫都环保局于2018年6月14日向原告送达《行政处罚事先告知书》（郫环罚告字[2018]29号）和《行政处罚听证告知书》（郫环罚听告字[2018]29号），告知了原告其用抽水机连接软管将循环水池的冷却水抽入市政雨水管网排放的行为，涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，被告郫都环保局拟责令原告立即停止违法行为，罚款500,000.00元，原告有权陈述、申辩和要求举行听证。为保障原告陈述、申辩权的行使，被告郫都环保局告知其拟处罚的事实、理由和法律依据，符合上述规定。原告主张被告郫都环保局存在“先得结论再找依据”的情形，本院不予支持。参照《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第五十五条“境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定……”的规定，2018年4月29日被告郫都环保局立案后，于2018年7月10日作出了案涉《行政处罚决定书》。因此，被告郫都环保局作出《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）的程序，符合相关规定。

关于认定原告存在私设暗管排放水污染物的事实是否清楚的问题。首先，原告排放的污水中含有污染物。依据《中华人民共和国水污染防治法》第一百零二条第（二）项“本法中下列用语的含义：（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质”的规定，以及《中华人民共和国国家标准污水综合排放标准》（GB8978-1996）的内容，悬浮物、化学需氧量、氨氮、PH等系水污染物。本案中，两被告提交的《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号）显示，原告排放的废水中含悬浮物5mg/L、化学需氧量12mg/L、氨氮0.266mg/L、PH值7.86，即原告用抽水机通过连接软管排放的冷却水中含污染物，《监测报告》（郫环监字[2018]第0210号）的“评价结论”虽认定所测指标全部达标，但该《监测报告》的“废水监测结果表”显示排放的水存在污染物悬浮物、化学需氧量、氨氮、PH，该废水属于污水。其次，原告存在私设暗管排放水污染物的情形。参照《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道”的规定，原告抽排冷却水使用的抽水机、连接软管可被认定为临时排污管道，且案涉新型塑料软包装生产线技术改造项目的设备循环冷却水循环使用不允许外排，故原告未经被告郫都环保局批准，用抽水机通过连接软管将循环冷却水池的冷却水抽排进市政雨水管网的行为，违反了《中华人民共和国水污染物防治法》第三十九条和《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款关于严禁通过暗管等逃避监管的方式违法排放污染物的规定。原告认为排放的循环冷却水不是水污染物，其不以逃避监管为目的进行排放的理由，本院不予支持。

关于本案行政处罚是否显失公正的问题。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”之规定，同时参照《关于印发成都市环境保护行政处罚裁量细化标准的通知》（成环发[2018]228号）关于违反《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项，报告表类项目处40万元以上60万元以下罚款的规定，结合原告向被告郫都环保局提交的《成都清洋宝柏包装有限公司新型塑料软包装生产线技术改造项目环境影响报告表》，原告项目属于报告表类项目，对原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的行为，处40万元以上60万元以下罚款，符合上述规定。被告郫都环保局结合行政处罚标准，以及原告积极配合调查等情节从轻处罚，作出《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号），责令原告改正上述违法行为，并决定罚款420,000.00元，并无不当。

关于本案行政复议行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定，以及该法第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告不服被告郫都环保局于2018年7月10日作出的《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号），在法定期限内向被告市环保局申请行政复议，符合法律规定。同时，被告市环保局作为被告郫都环保局的上一级主管部门，对原告以被告郫都环保局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”的规定，被告市环保局于2018年7月23日受理案涉行政复议申请，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”的规定，被告市环保局于受理当日作出《行政复议答复通知书》（成环法复答字[2018]6号），并于2018年7月25日送达被告郫都环保局，并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，被告市环保局于2018年9月17日作出了《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）。原告亦认可被告市环保局作出案涉行政复议决定的程序，故被告市环保局作出《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）的程序适当。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，被告市环保局受理案涉行政复议申请后，依法审查了被告郫都环保局提交的《关于成都清洋宝柏包装有限公司行政复议答复书》及其作出《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号）的依据。经集体讨论后，作出维持原行政行为的《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号），符合法律规定。

综上，被告郫都环保局作出的《行政处罚决定书》（郫环罚字[2018]29号），以及被告市环保局作出的《行政复议决定书》（成环法复决字[2018]3号）证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：

驳回原告成都清洋宝柏包装有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告成都清洋宝柏包装有限公司负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。

审 判 长 李 燕

人民陪审员 钟 明

人民陪审员 吴建强

二〇一九年一月二十一日

书 记 员 陶江嫄