矿山治理 看看其他国家是怎么做的

如何有效地开展矿山土地复垦、恢复生态环境，达到人口、资源和环境的可持续发展是中国矿山环境保护工作的重中之重。中国的矿山土地复垦工作远远滞后于发达国家，因此，还应该继续借鉴国外先进的矿山土地复垦制度，弥补本国矿山土地复垦制度的不足。

【加拿大：矿山土地复垦制度成熟】加拿大是矿业大国，对于矿业开发结束后的矿山土地复垦十分重视，同时也有一套较为成熟的管理制度，矿区土地复垦与生态恢复贯穿于矿业活动的每一个环节。

【完备的法律体系】加拿大是联邦制国家，联邦政府没有专门的矿业法，与矿业活动有关的法律主要有《领土土地法》和《公共土地授权法》。根据联邦宪法规定，联邦和省政府分别有独立的立法权限。因此各省政府都制定了专门的法律，通常要求经营者必须提交矿山复垦计划，包括矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤。

【矿山环境评估制度】加拿大将矿山环境视为可持续发展战略的重要方面，是采矿许可证的必备部分，在矿山投产前必须提出矿山环保计划和准备采取的环保措施。根据不同的矿山开发项目，运用的评估方式有4种：一是筛选，即对矿山提出的环保计划和措施进行筛选，适用于小型矿业项目；二是调解，对矿山开发可能产生的环境影响涉及当事人不多的矿业项目，由环境部指定调解人协调；三是综合审查，对矿山开发可能产生的环境影响，涉及多个部门或跨几个地区的大型矿业项目，必须由联邦政府组织综合审查；四是特别小组审查，适用于任何政府机构或公众要求必须包括一个独立小组的公众审查项目。

【全程矿区土地复垦工作】加拿大的矿区恢复工作贯穿矿山生产的所有阶段。在矿山开采前，必须对当时的生态环境状况进行研究并取样，获得数据并作为采矿过程中以及采矿结束后复垦的参照；在对矿区勘查阶段，管理部门也要正确引导，尽可能地减少这些活动对土地、水、植被、野生动物的影响；在采矿权申请阶段，矿山企业必须同时提供矿区环境评估报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案。

【矿山恢复保证金制度】为保证复垦方案得以落实，加拿大部分省份法律规定矿山企业从取得第一笔矿产品销售款开始，就要提取复垦基金(或保证金)。对于保证金缴纳方式不同的省份还有不同的规定，有的可直接交给政府，有的交给保险公司或存进银行。

另外，在加拿大，闭坑复垦并不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，有的把山夷平后改造成公园，原居民可回迁；有的露天大矿坑则建成水库或鱼池。总的要求是不能低于原有的生态水平。

【废弃矿山信息系统】为全面掌握废弃矿山的情况，加拿大部分省份实行了建立废弃矿山信息系统的管理办法。该系统收集了所属区域所有的废弃矿山的有关情况，包括每个废弃矿山的遗址地理信息、废弃矿山主要组成部分的情况描述、推荐治理恢复方案的可能成本、需要治理程度的排序等。系统中的数据资料不仅包括存储在信息系统中的数字信息，而且还有多种纸质资料，如调查报告和备忘录等，以及已经发生治理活动的文件或随机的治理计划。该信息系统的建立有利于政府掌握废弃矿山及其对环境破坏的情况，有利于政府安排资金和组织力量对其破坏的环境进行统一治理。

【澳大利亚：复垦贯穿于矿业项目全过程】澳大利亚的矿山开发管理由中央政府确定立法框架，各州相对有较大权限，可以制定法律条文，内容有所不同。尽管如此，各州都规定土地复垦是矿山开发的一个重要内容。

【法律法规健全】澳大利亚与土地复垦有关的法律主要包括《采矿法》、《原住民土地权法》、《环境保护法》和《环境和生物多样性保护法》等。澳大利亚政府规定，任何经济活动必须遵守国家生态可持续发展战略，复垦应贯穿于矿业项目规划、实施和闭矿的全过程。矿产和能源委员会于2000年提出了闭矿战略框架，包括了土地复垦需遵循的五大原则。土地复垦自上而下专门的组织管理机构共同使土地复垦贯穿于采矿的全过程，将矿业生产对环境的影响降到最低程度。

【综合目标控制和方案管理】澳大利亚政府对土地复垦的管理首先体现在土地复垦目标、标准的指导以及复垦方案的编制上。政府充分尊重土地所有者、社区和地方政府的利益诉求，在综合考虑复垦区域内的环境价值、原土地所有者的利用情况以及相邻土地利用方式的基础上，确定区域土地复垦总体目标，以减少社会成本和社会风险。

同时，政府要求矿山开采或开发前必须进行环境影响评价，编制详尽的复垦方案。企业提交的环境管理方案以土地复垦为主，包括水资源管理、土地复垦管理和污染防治。

【全程监控和责任追究】澳大利亚政府加强土地复垦的过程管理和监控，督促矿山企业落实复垦责任。加强土地复垦年度计划管理、实施动态监控。实行土地复垦保证金制度，保证金缴纳面积为每年扩大开采的面积，并将已复垦面积按比例抵消破坏的土地面积以作为奖励。矿山企业在开矿前，要依法编制矿山环境保护和闭矿规划，申请环境许可证。取得许可证意味着企业接受了环境保护和土地复垦的“终身责任”，这种责任期限可能延续到采矿闭坑后的几十年，甚至更长。随着矿业权转移，责任也随之转移。

【全程公众参与监督】为保障前期的公众参与和决策，政府将矿山企业与土地所有者的谈判环节也作为颁发采矿权证的一个必要条件。土地权益的相关方和矿山企业共同决策复垦后土地的利用方向、复垦土地质量的检测指标和评价标准等。土地复垦全程都在公众的监督之下，矿山企业随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉及政府处罚，这有效保障了土地复垦的质量成果。

【土地复垦科研应用】澳大利亚有很多专门从事土地复垦的机构，如澳大利亚科工联邦土地复垦工程中心、柯廷技术大学玛格研究中心以及昆士兰大学矿山土地复垦中心等。这些研究机构与企业密切合作，一方面，矿山企业为科研机构提供了有效的科研资金，一个中等规模的矿山每年支付的科研经费达数百万澳元；另一方面研究机构帮助矿山企业解决复垦现场亟待解决的问题，协助企业开展土地复垦监测工作。

【美国：土地复垦制度体系完善】美国土地复垦率高的关键因素之一就在于建立了一套较为完善的土地复垦制度，形成了一套从联邦到州（省）的完整体系，并针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规。立法较为详尽、明确、可操作性强。

【矿山土地复垦法】美国西弗吉尼亚州于1939年颁布了第一部《复垦法案》。后来，美国其他一些州政府也纷纷效仿。到1975年，美国有38个州制定了本州的土地复垦法规，其他各州也有自己的土地复垦的相应规定，但各州的规定不尽一致。针对矿山土地复垦，美国1977年出台了（《露天开采治理与复垦法案》（以下简称《复垦法案》）。《复垦法案》以法律的形式规定并建立了统一的露天矿管理和复垦标准，对新破坏土地实行边开采边复垦，同时要求对复垦以前废弃的土地进行治理。

【矿山土地复垦机构】矿山复垦的管理工作主要由内政部牵头。美国内政部露天采矿与恢复（复垦）办公室专管全国矿山的土地复垦工作。矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿山的复垦工作。

【开采许可证制度】许可证申请是矿山开发前必经的法律程序，未取得许可证的矿山，不得进行开发活动。《复垦法案》规定，采矿者在采矿前对矿山的各种自然环境情况作详细调查的基础上提交开采计划，介绍计划要用的采矿方法和设备，并在地图上标明将受采矿影响的地区范围。除此之外，要得到管理部门许可，还必须提交与采矿同时进行的土地复垦计划，并缴纳复垦保证金。

【分类复垦制度】矿山土地分类复垦的主导因素是矿山采取的不同开采方式和矿山复杂的地形条件。《复垦法案》划定矿山复垦的界限，将矿山复垦分为法律颁布前和法律颁布后，使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿山土地破坏问题，要求全部复垦；对于法律颁布前已废弃的矿山，则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的费用、滞纳金、罚款、捐款等。

【复垦基金和保证金】矿山土地复垦基金和保证金制度有效地保障了矿山土地复垦的资金来源。为了保证基金的征收，《复垦法案》规定：对弄虚作假、不如数缴纳废弃矿复垦基金的，根据情节轻重，罚1万美元以下的罚金或处1年以下监禁，或两者并处。后者是针对在建矿山，《复垦法案》规定，矿主必须向美国内政部缴纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。保证金可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。保证金的数额因各采矿山的地理、地质、水文、植被的不同由管理机关决定。

【德国：生态重建属于采矿活动一部分】德国的经验证明，通过合理的整治和复垦规划，采矿业对矿区环境的损害是可以得到弥补的。

【矿区土地复垦历程】据了解，德国最早的土地复垦记录出现在1766年,当时的土地租赁合同明确写明采矿者有义务对采矿迹地进行治理并植树造林。德国系统地对土地进行复垦始于20世纪20年代。

【景观生态重建实施体系】根据德国《矿产资源法》，矿区景观生态重建和对矿产的勘探、开发和开采都属于采矿活动的一部分。该法对景观生态重建作了如下定义：“重建是指在顾及到公众利益的前提下,对因采矿占用、损害的土地进行有规则的治理。”重建并不是将土地恢复到开采前的状况，而是建设为规划要求的状况。景观生态重建是一个连续不断的过程，从对矿产的勘探和开采，直到优良而健康的环境在该区域内重新生成为止，使土地被赋予符合可持续发展要求的新用途。

德国的生态重建在发展过程中形成了比较完善的可操作体系。

一是保障体系——法律手段。德国的《联邦矿产法》是矿区重建重要的法律依据。该法对国家的监督权，矿山企业的权利和义务，受到开采影响的社区，其他机构和个人的权利和义务，取得矿产资源的勘探、开采和初加工等采矿活动许可证的条件等都作了规定，并对采矿活动结束后的矿区环境治理也作了规定。获得采矿许可证的企业既要对勘探、开发和开采煤炭负责，也要对矿区重建负责。该法规定，从事采矿活动的企业，有义务编制企业规划，并交上级主管部门审批。《联邦自然保护法》对矿区的生态重建起到了重要作用。该法的基本出发点是自然保护和景观维护，要求企业对所造成自然景观的破坏，要通过土地复垦的方式进行恢复和治理，构造接近自然的景观。其他的《规划法》也对矿区的生态重建发挥着重要作用。

二是控制体系——规划手段。规划控制体系一是指褐煤规划，二是指企业规划。褐煤规划是基于州《规划法》起草的。根据州《规划法》，褐煤规划必须符合州规划的基本原则，并将联邦空间规划和州规划的目标作为其基本目标。褐煤规划只对景观生态重建作出框架性规定，具体实施是通过企业规划来完成的。

三是实施体系——技术手段。采掘机、运输皮带及推土机组成了露天矿区完整的采运系统。土地复垦也根据规划中规定的各种用途而采取不同的措施，从而使复垦后的环境能满足规划中的要求。德国矿区景观生态重建从最初的植树、绿化到多功能复垦区域的建立，经历了由简单到综合、由幼稚到成熟的过程。景观生态重建的理论研究也经历了3个阶段：以经济利用为主的矿区景观生态重建/土地复垦的理论研究；以景观构造为主的理论研究；以可持续发展为主导思想的理论研究。