新冠肺炎疫情背景下口罩处置法律问题梳理

2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。国家卫健委疾病预防控制局指导、中国疾病预防控制中心编著的《新型冠状病毒感染的肺炎公众防护指南》显示，新冠肺炎传播途径主要为直接传播、气溶胶传播和接触传播。直接传播指患者喷嚏、咳嗽、说话的飞沫，呼出的气体近距离直接吸入导致感染；气溶胶传播指飞沫混合在空气中，形成气溶胶，吸入后导致感染；接触传播指飞沫沉积在物品表面，接触污染手后，再接触口腔、鼻腔、眼睛等粘膜，导致感染。

2020年1月30日，国家卫健委印发《关于印发新型冠状病毒感染不同风险人群防护指南和预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南的通知》，明确口罩是预防呼吸道传染病的重要防线，可以降低新型冠状病毒感染风险。口罩不仅可以防止病人喷射飞沫，降低飞沫量和喷射速度，还可以阻挡含病毒的飞沫核，防止佩戴者吸入。由此可知，佩戴口罩系防止新型冠状病毒感染的一种简便、有效措施，成为人们在新冠肺炎疫情期间的必备品。

一、新冠肺炎疫情期间使用后废弃口罩处置的政策梳理

新冠肺炎疫情期间，为有效阻止新型冠状病毒传播，防止口罩使用及废弃口罩处置不当造成新型冠状病毒传播或污染，国家及各省市出台了一系列针对口罩佩戴和废弃后处置的规定，主要有：

2020年1月28日国家卫生健康委办公厅《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间医疗机构医疗废物管理工作的通知》（国卫办医函〔2020〕81号）

2020年1月28日生态环境部《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南(试行)》

2020年1月30日疫情防控组、国家卫生健康委疾控局《关于印发新型冠状病毒感染不同风险人群防护指南和预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南的通知》

2020年1月30日国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制《关于印发公共场所新型冠状病毒感染的肺炎卫生防护指南的通知》（肺炎机制发〔2020〕15号）

2020年2月3日国家卫生健康委办公厅《关于加强疫情期间医用防护用品管理工作的通知》（国卫办医函〔2020〕98号）

2020年2月4日国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制《关于印发不同人群预防新型冠状病毒感染口罩选择与使用技术指引的通知》（肺炎机制发〔2020〕20号）

2020年2月6日，国家卫生健康委办公厅《新型冠状病毒肺炎防控方案》（第四版）国卫办疾控函〔2020〕109号

各省市亦出台了相应规定，如《广东省关于加强废弃口罩管理做好新型冠状病毒感染的肺炎防范有关工作的紧急通知》《湖南省住房和城乡建设厅关于做好新型冠状病毒疫情防控期间废弃口罩等特殊有害垃圾的收集、运输和处置工作》《福建省生态环境厅关于做好新冠肺炎疫情期间废弃口罩等环境监管的紧急通知》《贵州省城乡建设厅关于做好新冠新型冠状病毒感染肺炎疫情期间居民废弃口罩等特殊垃圾收运处置工作的紧急通知》《黑龙江省住房和城乡建设厅关于做好疫情时期城乡公众废弃口罩监督管理工作的通知》《南京市关于规范废弃口罩收集处置工作方案(暂行)》以及中共云南省委云南省人民政府应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组指挥部《关于进一步加强废弃口罩处置管理的通告》等。

二、新冠肺炎疫情期间使用后废弃口罩的法律属性

根据新冠肺炎防疫现状及相关指导性意见，新冠肺炎疫情期间口罩佩戴人群可分为三类：健康人群、疑似病例和确诊患者。如果从使用后口罩处置要求分类，口罩佩戴人群可分为两类：新型冠状病毒感染者或接触者、未携带或接触新型冠状病毒者。本文主要讨论新型冠状病毒防疫期间使用后口罩的处置，故以后者两分法进行论述。

(一) 医务人员在工作期间佩戴的口罩废弃后为医疗废物，属于危险废物

《国家危险废物名录》第二条、第三条规定[注1]，医疗废物属于具有感染性的固体废物，属于危险废物。根据《医疗废物管理条例》第二条规定[注2]，医疗废物指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物。《医疗废物分类目录》将医疗废物分为感染性废物、病理性废物、损伤性废物、药物性废物、化学性废物[注3]。医务人员在工作期间佩戴的口罩废弃后为携带病原微生物具有引发感染性疾病传播危险的医疗废物，属于危险废物。

(二) 未携带新型冠状病毒或未接触新型冠状病毒携带者的健康人群佩戴后的口罩废弃后属于一般生活垃圾

根据《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》等规定，生活垃圾指单位和个人在日常生活或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物，以及法律、法规规定视为生活垃圾的固体废弃物。《预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南》规定，健康人群使用后的口罩，没有新型冠状病毒传播的风险，一般在口罩变形、弄湿或弄脏导致防护性能降低时更换，废弃后按照生活垃圾分类的要求处理，即未携带新型冠状病毒或未接触新型冠状病毒者的健康人群所佩戴的口罩废弃后属于生活垃圾。

医务人员本身属于健康人群，其在非工作期间佩戴的口罩废弃后亦应当按一般生活垃圾处理。

(三) 新型冠状病毒感染者或者接触者就医后佩戴的口罩废弃后为医疗废物，属于危险废物

新冠肺炎作为乙类传染病，新型冠状病毒感染者或者接触者就医后，根据治疗方案佩戴的口罩，属于被病人感染的物品，为携带病原微生物具有引发感染性疾病传播危险的医疗废物，根据《国家危险废物名录》和《医疗废物分类目录》规定，在废弃后属于危险废物。《预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南》亦规定，疑似病例或确诊患者佩戴的口罩，不可随意丢弃，应视作医疗废弃物，严格按照医疗废弃物有关流程处理，不得进入流通市场。

(四) 新型冠状病毒感染者或者接触者就医前佩戴的口罩性质认定

根据国家卫健委信息发布，截至2020年2月10日24时，全国累计报告确诊病例42,638例，累计死亡病例1,016例，累计治愈出院病例3,996例，全国各省、自治区、直辖市均有确诊病例。但钟南山团队最新投稿论文[注4]指出，新型冠状病毒的中位潜伏期为3.0天，发病潜伏期最短为0天，最长可达24天。即潜伏期的新冠肺炎可能比预计潜伏期最长14天时的情况更多，且关于新冠肺炎的全国统计数据仅为已追踪到且得到管控的数据，对于尚未被发现或者追踪到的新型冠状病毒感染者，此部分人群使用后的口罩或者其他物品携带着新型冠状病毒，其性质应当属于危险废物，因其具有隐蔽性，却并未按照危险废物处置，存在新型冠状病毒二次传播或污染的重大风险。若随意丢弃或者仅按照生活垃圾的处置方式放置在指定地点，将不利于疫情的有效防控。

按照前述规定，医疗卫生机构产生的相关废物为医疗废物，新型冠状病毒感染者或者接触者就医前其佩戴的口罩具有隐蔽性，并非医疗卫生机构相关医疗活动中产生，不属于医疗废物。

三、新型冠状病毒防疫期间使用后废弃口罩的处置

不论是作为危险废物或者生活垃圾，口罩均属于固体废物，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条规定固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，产品的生产者、销售者、进口者、使用者对固体废物依法承担污染防治责任，产生固体废物的单位和个人，应当采取措施防止或者减少固体废物对环境的污染。

2020年1月30日，国家卫健委《关于印发新型冠状病毒感染不同风险人群防护指南和预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南的通知》明确了使用后口罩的处理原则：（一）健康人群佩戴过的口罩，没有新型冠状病毒传播的风险，一般在口罩变形、弄湿或弄脏导致防护性能降低时更换。健康人群使用后的口罩，按照生活垃圾分类的要求处理即可。（二）疑似病例或确诊患者佩戴的口罩，不可随意丢弃，应视作医疗废弃物，严格按照医疗废弃物有关流程处理，不得进入流通市场。

(一) 新冠肺炎疫情期间使用后废弃口罩的处置方式

1. 作为危险废物的废弃口罩处置方式

作为危险废物的废弃口罩主要产生在医疗机构经营过程当中，医疗机构作为废弃口罩这一危险废物产生单位，应当制定包括口罩在内的危险废物管理计划，并向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等，对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存危险废物的设施、场所，设置危险废物识别标志[注5]，不得擅自倾倒、堆放。同时，根据《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条、第四十二条规定[注6]，被传染病病原体污染的相关物品还应当封闭或者封存，被传染病病原体污染物品及医疗废物应实施消毒，并且在交医疗废物集中处置单位处置前完成就地消毒。国家推行危险废物集中处置，要求医疗废物集中无害化处置[注7]。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条、《医疗废物管理条例》第二十二条以及《危险废物经营许可证管理办法》 等规定，从事医疗废物集中处置活动的单位，应当向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。应当至少每2天到医疗卫生机构收集、运送一次医疗废物，并负责医疗废物的贮存、处置。

2020年1月29日，生态环境部印发《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南（试行）》，明确了肺炎疫情医疗废物应急处置管理要求，地方各级生态环境主管部门在本级人民政府统一领导下，协同卫生健康等部门完善应急处置协调机制，共同组织好肺炎疫情医疗废物应急处置工作；提出了肺炎疫情医疗废物应急处置技术路线，各地因地制宜，在确保处置效果的前提下，可以选择可移动式医疗废物处置设施、危险废物焚烧设施、生活垃圾焚烧设施、工业炉窑等设施应急处置肺炎疫情医疗废物，实行定点管理；指出了肺炎疫情医疗废物应急处置技术要点。

医疗废物集中处置单位运送医疗废物，应当遵守国家有关危险货物运输管理的规定，使用有明显医疗废物标识的专用车辆。医疗废物专用车辆应当达到防渗漏、防遗撒等要求，运送医疗废物后应当在医疗废物集中处置场所内及时进行消毒和清洁。同时，医疗废物集中处置单位应当安装污染物排放在线监控装置，并确保处于正常运行状态。

2.作为一般生活垃圾的废弃口罩处置方式

按照生活垃圾的性状和是否可以再利用等，可以将生活垃圾分为不同类别，虽然存在着不同的分类[注8]，但《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）强调，必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一。有害垃圾主要指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的生活废弃物。新冠肺炎疫情期间，作为一般生活垃圾的口罩废弃物应当归属于有害垃圾，应按照有害垃圾的管理规定投放暂存、收运处置，按照便利、快捷、安全原则，设立专门场所或容器，并在醒目位置设置有害垃圾标志。因此，作为一般生活垃圾的废弃口罩同样应当遵循减量化、资源化、无害化原则，按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》等规定收集、运输、处置。

四、对新冠肺炎疫情期间使用后废弃口罩处置政策的建议

国家及各省市已经出台的各种政策对规范口罩使用、处置起到了积极作用，基于疫情现状，综合政策文件及相关法律法规的规定，对使用后废弃口罩的处置提出以下完善建议：

(一) 加强医疗机构危险废物的监管及转运、处置力度，降低废弃口罩无害化处理不到位风险

鉴于新型冠状病毒的传播特点，相关部门应加大对废弃口罩等废弃物的监管力度，对属于危险废物的废弃口罩，严格按照法律规定进行存放、收集、转运、处置，严格消毒，实现无害化处理，并且要提高收集转运频率。同时，对属于一般生活垃圾的口罩，严格按有害垃圾进行管理，坚持分类投放及收集、实行定期或预约收集，落实小区或单位责任人，对收集、清运、处置单位实行财政补贴等，降低废弃口罩处置不到位的风险。

(二) 加大疫情期间废弃口罩处置的宣传

目前，从国家、省（直辖市、自治区）、市、县、社区、乡（镇）、村均在有效开展疫情的防控工作，根据各地政策及实践可看出，疫情防控的宣传内容及措施主要在于通过设检查点、限制出入、量体温等方式发现病例或者疑似病例，防止人与人之间的直接传播，对于使用后的废弃口罩处置宣传不够，而且有些地区的疫情防控宣传内容中尚未包含废弃口罩处置内容。因此，建议从如何佩戴口罩、佩戴何种口罩、在何种场合佩戴何种口罩、口罩如何消毒及重复使用、废弃后如何丢弃和处理等进行科学知识的宣传，增加宣传途径、方式和宣传频度。

(三) 增设废弃口罩收集装置及收集点，增加农村地区垃圾转运频率

新冠肺炎疫情期间人们日常生活、工作中佩戴后的废弃口罩应当按照有害垃圾进行分类收集、处置。根据各地实际情况，建议在居民小区、村委会、垃圾收集点、机关企事业单位、公园等场所合理增设或改设废弃口罩等特殊垃圾专用收集装置及收集点。针对农村，可在村委会、村卫生室等场所设置有明显文字标识的废弃口罩等特殊垃圾收集点，引导村民集中丢弃废弃口罩，因地制宜指导农村地区安全、有效处理废弃口罩。同时，针对春节期间农村生活垃圾明显增多的特点，应加大农村垃圾清运频率，做好农村生活垃圾收转运工作。

(四) 加强废弃口罩转运的消毒工作

对废弃口罩等特殊垃圾专用收集容器、收集设施、中转设施和运输车辆等生活垃圾收转运设施设备做到经常性清洁、消毒和杀菌，防止二次传播或污染。

(五) 加强废弃口罩处置作业人员的健康防护

疫情期间收集、转运、处置废弃口罩等固体废物的企业应为其作业人员配备防护口罩、防护手套、防护服、洗手液、消毒液等必要的防护用品，做好收集、转运、处理作业人员自身防护，积极开展从业人员安全意识、防护用具和作业程序的专业培训，广泛普及防护知识，增强相关作业人员的自我保护意识。

(六) 有计划调配口罩等物资，保障医疗机构口罩需求，满足日常需要，避免口罩过度重复使用

医疗机构处于防控疫情第一线，属于高危人群，承担着防控疫情的重担，应当优先保障口罩等防护物资供给医疗机构。

另一方面，口罩并非人们平时的日常生活物资，在新冠肺炎疫情期间，口罩才成了人们日常生活、工作的必需品。但由于疫情爆发初期，抢购、屯积口罩现象严重，一般民众购置口罩较为困难，并且因为疫情防控物资紧缺，还要优先满足疫情严重地区需求，部分地区已经出现政府征用物资的情况，在此情况下，普通民众购买口罩困难，有部分人群没有口罩或者过度重复使用已被污染的口罩，或者购买了劣质口罩，根本起不到防护作用。为此，建议由政府根据各地需求，合理调配口罩等疫情防控物资，避免口罩过度重复使用。

注释及参考文献:

[1]《医疗废物分类目录》第二条：具有下列情形之一的固体废物（包括液态废物），列入本名录：（一）具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或者感染性等一种或者几种危险特性的；（二）不排除具有危险特性，可能对环境或者人体健康造成有害影响，需要按照危险废物进行管理的。

第三条：医疗废物属于危险废物。医疗废物分类按照《医疗废物分类目录》执行。

[2]《医疗废物管理条例》第二条：本条例所称医疗废物，是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物。医疗废物分类目录，由国务院卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门共同制定、公布。

[3] 感染性废物指携带病原微生物具有引发感染性疾病传播危险的医疗废物，例如被病人血液、体液、排泄物污染的棉球、棉签、引流棉条、纱布及其他各种敷料，一次性使用卫生用品、一次性使用医疗用品及一次性医疗器械，废弃的被服等物品；医疗机构收治的隔离传染病病人或者疑似传染病病人产生的生活垃圾；病原体的培养基、标本和菌种、毒种保存液；各种废弃的医学标本；废弃的血液、血清；使用后的一次性使用医疗用品及一次性医疗器械视为感染性废物等。

病理性废物指诊疗过程中产生的人体废弃物和医学实验动物尸体等，例如手术及其他诊疗过程中产生的废弃的人体组织、器官；医学实验动物的组织、尸体；病理切片后废弃的人体组织、病理腊块等。

损伤性废物指能够刺伤或者割伤人体的废弃的医用锐器，例如医用针头、缝合针；解剖刀、手术刀、备皮刀、手术锯等各类医用锐器；载玻片、玻璃试管、玻璃安瓿等。

药物性废物指过期、淘汰、变质或者被污染的废弃的药品，例如废弃的一般性药品，废弃的细胞毒性药物和遗传毒性药物，可疑致癌性药物，免疫抑制剂，废弃的疫苗、血液制品等。

化学性废物指具有毒性、腐蚀性、易燃易爆性的废弃的化学物品，例如医学影像室、实验室废弃的化学试剂，废弃的过氧乙酸、戊二醛等化学消毒剂，废弃的汞血压计、汞温度计等。

[4] 信息来源于新浪财经。根据国际期刊论文相关发布规则，该论文目前还属预印稿，处于投稿阶段，还需全球同行评议。

[5]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十二条：对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。

第五十三条：产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。本条规定的申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的，应当及时申报。

[6] 《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条：医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。

第四十二条：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。

[7]《医疗废物管理条例》第四条：国家推行医疗废物集中无害化处置，鼓励有关医疗废物安全处置技术的研究与开发。县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。国家对边远贫困地区建设医疗废物集中处置设施给予适当的支持。

[8]《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）将生活垃圾分为三类：1、有害垃圾。主要包括废电池（镉镍电池、氧化汞电池、铅蓄电池等），废荧光灯管（日光灯管、节能灯等），废温度计，废血压计，废药品及其包装物，废油漆、溶剂及其包装物，废杀虫剂、消毒剂及其包装物，废胶片及废相纸等；2.易腐垃圾。主要包括相关单位食堂、宾馆、饭店等产生的餐厨垃圾，农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、蛋壳、畜禽产品内脏等；3.可回收物。主要包括废纸，废塑料，废金属，废包装物，废旧纺织物，废弃电器电子产品，废玻璃，废纸塑铝复合包装等。

《北京市生活垃圾管理条例》第三十三条：产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体，应当按照下列规定分类投放生活垃圾：(一)按照厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾的分类，分别投入相应标识的收集容器；(二)废旧家具家电等体积较大的废弃物品，单独堆放在生活垃圾分类管理责任人指定的地点；(三)建筑垃圾按照生活垃圾分类管理责任人指定的时间、地点和要求单独堆放；(四)农村村民日常生活中产生的灰土单独投放在相应的容器或者生活垃圾分类管理责任人指定的地点；(五)国家和本市有关生活垃圾分类投放的其他规定。

《上海市生活垃圾管理条例》第四条：本市生活垃圾按照以下标准分类：（一）可回收物，是指废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属、废织物等适宜回收、可循环利用的生活废弃物；（二）有害垃圾，是指废电池、废灯管、废药品、废油漆及其容器等对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的生活废弃物；（三）湿垃圾，即易腐垃圾，是指食材废料、剩菜剩饭、过期食品、瓜皮果核、花卉绿植、中药药渣等易腐的生物质生活废弃物；（四）干垃圾，即其它垃圾，是指除可回收物、有害垃圾、湿垃圾以外的其它生活废弃物。生活垃圾的具体分类标准，可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用需要予以调整。