夏青：美丽中国指标体系很美丽

国家发改委发布《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》的通知。《通知》提出，美丽中国建设评估指标体系包括空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁5类指标。同时按照突出重点、群众关切、数据可得的原则，注重美丽中国建设进程结果性评估，分类细化提出22项具体指标。这个很接地气的指标体系，在评价机制、量化美丽、农村特色三方面都有创新点，唯生态良好方面虽有憾点，但不影响这个指标体系将会产生的意想不到的好作用。依托创新点完善憾点，即可为建立现代环境治理体系提供多方面启示，又会为美丽中国建设锦上添花。我做出这样的评价，是从下述四个方面找到依据的。

一、评价机制

必须先谈评价机制，因为设计这个机制有大创新。首先，评价主体为中国科学院，承担第三方评价机构的职责，这很少见。中国科学院的权威地位和多领域专家队伍，最有能力在公平、公正、公开的基础上，做出公众信得过的评价结论。中科院也有水平创新评价方法，反映区域差异和地带性特征，事实求是的评价自然条件各有不同的各级政府，因地制宜、一地一策的真实政绩。其次是评价对象，面向全国及 31个省、自治区、直辖市，特别强调美丽中国建设进程评估，以 5 年为周期开展 2 次评估。值得注意的是，评估结果不进行地区排名，不作为政府政绩考核内容，这是少见的。明确说明第三方公开的评价结果是为引导各地区落实和推动工作，助力美丽中国目标实现。说明归说明，只要公开评估结果，而且是量化结果，这一招的真正威力就会显现出来，显现让人民知情，让人民说话的威力。

中央部委文件，在统筹各部门、各级政府行动的同时，精心设计了中科院评、人民说话监督的新机制，非常难得。这几年，在我国美丽中国建设进程中，存在以工程代环保，只注重项目投资，忽略工程环境效益的倾向；各地政府有追求快速呈现环境效益，带来不必要的执法事项多、形式主义多，属于片面政绩观的倾向。以上两种倾向，最终都影响以人民为中心。既然建设美丽中国是为民、惠民、利民，那就应该让人民来评价好坏、对错和花人民的钱是否心疼。这个第三方评价政府绩效并交给人民说话的机制创新，不仅仅能助力建设美丽中国，更重要的是，要用人民心里的那杆秤称出当权者建设美丽中国的情怀和方法是否对路，从而督促各级官员时时不忘初心。深感这个创新实在难得。

二、量化美丽

美丽中国建设评估指标体系，意在量化美丽。根据以人为中心的三大环境要素和综合生态系统质量要求，并最终聚焦于人居环境的正确理念，指标体系设计了包括空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁的五类指标。由于五类指标的框架简明扼要、导向清楚、重点突出、公众关切，使分类细化提出的22项具体指标出现更多亮点：

其一是空气，人人都离不开空气，一时又改变不了能源结构，就对准煤烟型污染影响公众健康的PM 10和PM 2.5，再加上用空气优良天数帮助公众推算严重污染天数怎样逐步减少？可谓目标明确、重点突出。对于已初见成效的大气污染防治攻坚战，进一步聚焦细颗粒污染，抓好工业治理、交通治理、农业治理、散煤治理和能源结构逐步调整都有目标导向意义。

其二是水体，对于水体保护，世界各国都遵循清水优先，即优先保护饮用水源地，因为不达饮用水标准的水人可以不喝，这与人不能选择呼吸什么空气不同，因此水的三个指标一保饮用、二保III类，三减V类，在饮水优先的同时，全国保III类水，意味着全国各类分功能达标水域，将不分功能的实现人饮用、水生生物平安两大目标，为美丽中国设计了与欧美相同的净水目标，将出现替代分五类功能制定水质标准的新标准，又是一个目标导向。

其三是土壤，与空气和水不同的是，人不吃土，吃的是土壤为源头的食物链，先要保证食物链安全，还要防止土壤农膜、化肥、农药产生的面源污染影响，对准土壤防治目标，设计的控制指标，一个是受污染耕地安全利用率，强调安全利用，种不了稻子种小麦，种不了粮食种棉花，而不是一味治重金属治特殊污染物，支出远大于回报。另一个指标是污染地块安全利用率，也是突出安全利用，可以区别不同利用目的采取不同利用方式，否定了一刀切的治理模式。其他三个指标，是对农膜提回收率，对化肥、农药则提利用率，都是在保证使用功能的前提下，对症下药，实现精准治污。这五个指标把土壤实现使用功能与污染防治辩证的统一，可以大大的提高土壤污染防治的投资效益，有助于推进土壤质量提高和更有效的利用，这又是一项重要的导向作用。

以上11个指标为美丽中国建设的气、水、土环境治理正确定位，11个指标聚焦公众健康，融合生活、生产、生态，让美丽带来的三生共赢，与人民将要享受到的生态福祉紧密相联，是最大的成功。

三、农村特色

人居整洁类六个指标中有三个是城市，三个是农村，最出彩的是三个农村指标。用农村卫生厕所普及率，突出卫生目标，体现厕所革命的深入开展需求；农村生活污水处理和综合利用率，则用综合利用率体现了城市与农村污水处理的差异，明确指出了农村污水处理应走回田之路。农村生活垃圾则与城市生活垃圾处理目标相同，共同抓无害化处理率，差异会体现在农村与城市条件不同。

把农村卫生厕所与生活污水处理综合利用相结合，就能真正体现农村特色。农村生活污水中主要污染物的来源是黑水和黄水，这是厕所的产物，因此抓农村厕所卫生化是源头控制，抓农村生活污水处理综合利用，是体现农业发展需要污水中的氮和磷，有提升土壤质量之效。这两个指标端正了农村污水从源头到排放的控制理念。因为，厕所革命必须以人性化、无害化、资源化为目标，不和污水处理厂正确相接，就没有卫生、更没有综合利用，更重要的是没有深刻认识习主席厕所革命的号召，感谢这两个指标回答了厕所革命应该给农村、农民、农业带来什么的问题。

再说城市农村相同的生活垃圾处理率指标，用在运行费条件不同的农村和城市，会产生不同的推进模式。城市生活垃圾运输和处理都有运行费来源，农村则缺少运行费，但变废为宝的理念在农村比城市更容易实现。就地收集、就地处理、就地变废为宝的技术更适合农村生活垃圾无害化处理率指标，因为农村垃圾处理率能够维持的关键就在于节约运行费。习主席的厕所革命、沼气化号召只要和废水处理综合利用、垃圾处理无害化相结合，就能实现可持续，从而保证“率”的指标正常维持。

这三个农村指标，表现出懂农业，爱农村，爱农民，因为改变了当前农村污水、垃圾处理与城市无差异的技术路线，亟需颁布适合农村这三个指标的新排放标准，不盲目求排放指标多高，而是追求提高污水综合利用率和垃圾无害化率，这两个率将促进我国农村厕所革命更关注卫生，更关注综合利用，促成黑、黄水中的氮磷回田，秸秆、菜叶、树叶及发酵后的人畜粪用不同生物菌剂制成改良土壤产品回田，当然垃圾热解气化也是无害化、能源化的可选技术。这三个极具农村特色的评价指标，值得我们感谢。

四、生态憾点

以上三个方面的创新，为2020污染防治攻坚战的经验做了很好地总结和提高。我们将要面对的是2035生态环境根本好转的新目标，需要美丽中国建设指标体系，在生态良好的指标中，能体现今后十五年生态优先的追求，能指引从治污攻坚向根本好转目标的攀登，目前在指标体系中包括的森林覆盖率、湿地保护率、水土保持率、自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点生物物种种数保护率5个指标离上述要求还有距离，有待中科院的专家补充完善。

例如，大气环境评价指标是否设计中期可增补规定，在适当时候增加PM1指标，在适当时候考虑对温度、湿度、大气压、逆温层数据系统分析的水平增加雾霾事件控制指标。

例如，水环境评价指标除了湿地保护率、水土保持率、重点生物物种种数保护率指标外，生态流量保证率是更直接影响公众健康和水生生物安全的指标，建议补充。水利部门已完成的基础工作可以为中科院专家提供所需数据。

例如，自然保护地面积占陆域国土面积比例，则是一个不可比的指标，西藏、青海可高达50-60%，长三角、珠三角、京津冀的某一特别区域也可以很高，主要由区域开发程度、存在特殊保护对象决定，可以强制执法，不宜列为美丽中国建设评价指标。以上意见仅供参考。

《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》在评价机制、量化美丽、农村特色三方面的创新，有利于各部门跨越权界共同合作，有助于各地区跨越区界形成合力，全力支持中科院完成好第三方评价的创新举措，就一定能调动起全国人民对美丽中国建设的责任感，开创生态文明建设的新亮点。

延伸阅读：

发改委印发《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》