错误的激励：再论终止垃圾焚烧发电电价补贴政策的必要性

1.3 垃圾焚烧处理占比：中国已处全球领先之列

2016 年中国《生物质能发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）将生物质能列为重要的可再生能源之一，认为其具有绿色、低碳、清洁、可再生等特点，并明确加快生物质能开发利用，表示这是改善环境质量、发展循环经济的重要任务。这对中国在“十三五”期间快速发展生活垃圾焚烧发电起到关键推动作用。这一《规划》也认为垃圾焚烧属于绿色、低碳、清洁、可再生的生物质能。为支持这一判断，《规划》特别指出，截至 2015 年，全球生物质发电装机容量约 1 亿千瓦，其中美国 1590 万千瓦、巴西 1100万千瓦。

《规划》中引用的全球生物质发电装机领先的美国和巴西，其生物质发电装机主要指现代生物质能源发电，而非生活垃圾焚烧发电。因此，从肯定生物质能低碳、绿色的特点过渡到认为垃圾焚烧也是绿色、低碳、可再生的生物质能利用方式，显然从逻辑上来看是有缺陷的。以美国 2019 年发电量为例，生物质发电占比为 1.4%，生活垃圾焚烧发电仅占比 0.1%，垃圾焚烧发电仅占生物质发电的 7%7。黑液占美国 2016 年生物质能和废物产生电力的 27％。其他用作燃料的造纸废物（包括污泥废物，木材废液和其他生物质液体）也是造纸过程的副产品，但加起来它们所产生的电力不到 2016 年美国生物质发电的 0.5％。

巴西生物质发电不包括生活垃圾焚烧发电，生物质包括木材、甘蔗渣和纸浆黑液。如图 3，2017 年巴西生物质发电 493.85 亿千瓦时，占总发电量的 8.4%10。

生活垃圾焚烧发电发展与国土面积、人口密度、经济发展程度和环境污染控制技术水平等因素相关。垃圾焚烧发电处理量占生活垃圾无害化处理量比例最高的国家是日本，超过 70%。尽管垃圾焚烧发电和供热已成为一些发达经济处理生活垃圾的重要方式之一，但各国焚烧占垃圾处理量的比例差别显著，日本为 72%，北欧斯堪的纳维亚国家为 53%， 瑞士为 47%。英国、法国和德国分别为 36%、35%和 27%。美国垃圾处理方式仍以填埋为主，以 2017 年的数据为例，美国当年产生城市生活固体垃圾约 2.68 亿吨，其中填埋(landfilled)占比 52.1%，回收利用(recycled)25.1%，堆肥(composted)10.1%，焚烧发电/供热（burned with energy recovery）12.7%。

相比之下，与美国年垃圾产生量接近的中国，垃圾焚烧处理占比在 2018 年已经接近瑞士的水平。2020 年 6 月 10 日环保部副部长赵英民在《第二次全国污染源普查公报》发布会上提到，中国“十二五”和“十三五”十年间垃圾焚烧厂的数量增加了 303%，焚烧处理量增加了 577%。2010 年，城市生活垃圾的 79%是填埋处置，19%是焚烧处置。

2016 年中国住房和城乡建设部颁布的 《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中指出，填埋和焚烧处理所占比例在 2015 年分别为 66%、31%，到 2020年时，填埋比例将降低为 43%，焚烧比例增至 54%。根据《全国城乡统计年鉴》的数据，中国 2018 年生活垃圾无害化处理量 2.26 亿吨，比 2017 年增长 7.28%，其中填埋 1.17亿吨，占比 51.8%，焚烧 1.02 亿吨，占比 45.1%。焚烧处理总量比 2017 年增长 20.34%。

据披露的公开信息统计，2019 年中国共开标 114 个生活垃圾焚烧发电项目，设计处理规模共计 12.8 万吨/天，年处理垃圾量约 4668 万吨。垃圾焚烧发电项目的建设周期一般为 12-24 个月。由此推算，到 2020 年前后，中国的垃圾焚烧处理量在 2018 年 1.02 亿吨的基础上再增加 0.47 亿吨，将达到 1.49 亿吨，假设 2019 和 2020 年的年均垃圾无害化处理量增幅皆为 7%，2020 年底中国的城市垃圾处理量将达到 2.59 亿吨，那么生活垃圾焚烧处理占比将从 2018 年的 45.1%增加到 2020 年 57.5%，这已经超过了“十三五”的规划目标（54%）。

中国城市垃圾焚烧处理比例如果到 2020 年达到 57.5%，则仅次于日本，超过了北欧的瑞典、挪威。如此快速的发展垃圾焚烧发电，在很大程度上挤压了垃圾前端减量、分类、回收和循环使用为主导的可持续的垃圾管理体系建立的空间。从“十三五”垃圾无害化处理上的投资（表 3）可以看出中国垃圾管理的资金安排过于偏向终端处理设施的建设，特别是焚烧厂的大规模扩张。三分之二的投资用于建设焚烧厂和填埋场，仅 3.7%的投资用于分类工作的落实。

焚烧厂的数量从 2015 年的 220 座，增加到 2018 年的 331 座。截止到 2020 年 6 月 1日，中国目前在运行的垃圾焚烧厂已经达到 455 座。

数据来源：中国统计年鉴

注：1）假设清运量的 99.9%都得到无害化处理。2）2020 年的填埋占比由焚烧占比和其他占比粗略估算而出。

数据来源：《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，2016