错误的激励：再论终止垃圾焚烧发电电价补贴政策的必要性

2.生活垃圾焚烧发电可再生能源补贴政策的演变

目前将垃圾焚烧发电作为可再生能源进行补贴的依据是视生活垃圾为一种生物质废物能源资源。2006 年 1 月 1 日《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）生效，随即国家发改委颁布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（2006 年 1 月 4 日，以下简称《试行办法》）和《可再生能源发电有关管理规定》（2006年 1 月 5 日，以下简称《管理规定》）两份规范性文件都明确将“垃圾焚烧发电”纳入了生物质发电的政策支持和管理的范围。《可再生能源法》全文没有出现生活垃圾一词，也没有比较生活垃圾和城乡有机废物在概念上的异同。

《试行办法》第二条规定：“本办法的适用范围为：风力发电、生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电，沼气发电）、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电等。《管理规定》第二条也称它所管理的“可再生能源发电”包括：“火力发电、风力发电、生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电）、太阳能发电、地热能发电以及海洋能发电等”。显然这里隐含了一个假设：生活垃圾属于城乡有机废物的范畴。如前文所述，这样的假设值得商榷。

对于垃圾焚烧发电所属的生物质发电项目，《试行办法》对如何进行电价补贴做出了具体规定，其第七条称：“生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005 年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时 0.25 元。发电项目自投产之日起，15 年内享受补贴电价，运行满 15 年后，取消补贴电价。自 2010 年起，每年新批准和核准的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减 2%。发电消耗热量中常规能源超过 20%的混燃发电项目，视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价。”

上述政策实施 6 年后，财政部、国家发改委、国家能源局在 2012 年 3 月 14 日联合发布了《可再生能源电价附加补助资全管理暂行办法》。其第二条指出，该办法所称可再生能源发电中，生物质能发电包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电。

国家发改委随后专门就垃圾焚烧发电产业的电价补贴问题，下发了《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（以下简称《完善通知》），自 2012 年 4 月 1 日起执行，2006 年 1 月 1 日后核准的垃圾焚烧发电项目均按此规定执行，主要内容包括：

一、进一步规范垃圾焚烧发电价格政策

以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为 280 千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时 0.65 元（含税，下同）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。

二、完善垃圾焚烧发电费用分摊制度

垃圾焚烧发电上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊。其中，当地省级电网负担每千瓦时 0.1 元，电网企业由此曾加的购电成本通过销售电价予以疏导；其余部分纳入全国征收的可再生能源电价附加解决。

三、切实加强垃圾焚烧发电价格监管

省级价格主管部门依据垃圾发电项目核准文件、垃圾处理合同，以及当地有关部门支付垃圾处理费的银行转账单等，定期对垃圾处理量进行核实。电网企业依据省级价格主管部门核定的垃圾发电上网电量和常规能源发电上网电量支付电费。

当以垃圾处理量折算的上网电量低于实际上网电量的 50%时，视为常规发电项目，不得享受垃圾发电价格补贴；当折算上网电量高于实际上网电量的 50%且低于实际上网电量时，以折算的上网电量作为垃圾发电上网电量；当折算上网电量高于实际上网电量时，以实际上网电量作为垃圾发电上网电量。

由《可再生能源法》以及国家发改委出台的若干规范性文件组合而成的可再生能源政策，将垃圾焚烧发电作为生物质能源发电的一种方式纳入了可再生能源发电补贴的范围中。一般而言，可再生能源发电补贴具体指的就是在本地脱硫燃煤机组标杆上网电价的基础上给予的额外资助。目前，国家发改委制定的垃圾焚烧发电全国统一标杆电价为每千瓦时 0.65 元，除去各地脱硫燃煤机组标杆上网电价（一般在 0.40 元/千瓦时左右），除去省级电网负担的 0.1 元/千瓦时，生活垃圾焚烧发电项目可以从国家可再生能源电价附加获得可再生能源发电补贴约 0.15 元/千瓦时，可再生能源发电补贴占垃圾焚烧发 电全国统一标杆电价的 23.1%，可见其在成本收益核算方面对垃圾焚烧项目的重要性。

此后，国务院在 2016 年及 2018 年相继出台《“十三五”生态环境保护规划》和《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件中明确指出“推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电”。但在 2019 人大代表建议复文公开文件中（以下简称回复文件），财政部公开指出，垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳。但仍然把垃圾焚烧发电归属于生物质发电，认为其属于可再生能源发电，并在文件中肯定了其为我国调整能源结构做出了贡献。

2020 年初发改委公示了《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》（征求意见稿），这会直接影响未来五年垃圾焚烧行业发展的态势，这是在中国垃圾焚烧处理量占比到 2020 年预计会超过规划目标、可再生能源电价补贴缺口持续加大、中国经济增长继续放缓的情形下出台的一份重要政策风向标。出台这一政策可能也预示着“十四五”不会再现“十二五”和“十三五”垃圾焚烧高速发展的势头，然而在刺激经济增长，尤其在新冠疫情后经济保持经济复苏的压力巨大的背景下，垃圾焚烧项目会不会仍有产生过剩的风险呢？

3.垃圾焚烧发电清洁、低碳和可持续吗？

垃圾焚烧首先是垃圾处置方式之一，但其所具备的能源回收特性使得对其进行能源利用的评价也是相关的。支持焚烧的观点认为，垃圾焚烧是清洁、低碳的能源利用方式，反对的观点认为，将垃圾焚烧与风电、太阳能光伏一起给予可再生能源发电补贴，是一种鼓励以焚烧为主导的末端垃圾管理方式的发展，而对建立以前端分类、回收和循环利用的生活垃圾可持续管理机制产生负面影响。

3.1 垃圾焚烧发电不是清洁电力

在垃圾焚烧发电发展历史较长的发达国家，需要投入巨额资金和高新技术来控制焚烧过程所排放的污染物，并对废液、灰渣和飞灰进行无害化处理。在垃圾焚烧发电发展历史较短的中国，由于环境监管力度和水平的不足，垃圾焚烧发电项目常令人担忧其潜在的环境和公众健康影响。

表 4 罗列了一些近几年关于城市生活垃圾焚烧带来环境和健康风险的研究。焚烧企业周边附近居民面临健康风险暴露程度高的问题。如前所述，2010-2020 年中国垃圾焚烧行业的高速发展，尤其凸显出垃圾焚烧带来的环境和健康挑战不容轻视。

除了环境和健康影响，垃圾焚烧厂也带来一些社会影响。目前我国垃圾分类管理尚未普及，一些垃圾焚烧厂二噁英排放不能稳定达标，公众通过抗议等行为表达他们对于垃圾焚烧发电项目的质疑与反对，“邻避现象”也已成为我国垃圾焚烧厂选址的重要问题。当地居民对建设垃圾焚烧厂产生“邻避心理”主要有三个原因：居民的健康暴露风险、对周边环境的负面影响以及焚烧厂信息公开度较低。

据芜湖生态中心和公众环境研究中心联合发布的《428 座生活垃圾焚烧厂环境责任履行观察报告》19显示，全国已运行的 428 座垃圾焚烧厂中只有 163 座在网站公开信息，其中只有 61 座公开企业周边环境质量信息，69 座公开烟气自动监测数据，99 座公开了烟气二噁英监测数据，81 座公开了飞灰处置信息。

信息公开透明度低导致公众知情权的缺失，公众难以了解焚烧厂的运行状况和污染物排放情况，对于自身健康以及生活是否收到负面影响难以评判，心中疑惑多，难免产生“邻避情绪”。

2020 年 1 月 1 日开始执行《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》(生态环境部令第 10 号)设区的市级以上地方生态环境主管部门应当将垃圾焚烧厂列入重点排污单位名录。生态环境主管部门可以利用自动监控系统收集环境违法行为证据。自动监测数据可以作为判定垃圾焚烧厂是否存在环境违法行为的证据。自动监测数据的公开，有助于公众和环保团体了解焚烧厂的运行带来的环境影响，是应对“邻避效应”的基本出发点。