错误的激励：再论终止垃圾焚烧发电电价补贴政策的必要性

过去十年，政府相继出台《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》、《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等多项文件来推进我国城市垃圾处理由填埋为主向焚烧主导的转变。在审批简化、政府补贴等多种政策支持下，中国城市固体垃圾的处理方式发生了巨大变化。

在大力发展垃圾焚烧发电的背景下，2019年度全国共开标114个生活垃圾焚烧发电项目，预计这些项目将在2020-2021年间建成投产。进入十四五，我国垃圾焚烧处理量是否将接近饱和？加之新冠疫情影响下的经济增长压力，十四五期间城市生活垃圾管理将面临怎样的变数？决策者如何避免垃圾焚烧产能过剩的风险？在上海率先开展垃圾分类管理的经验下，中国城市生活垃圾可持续管理的机遇又在哪里？

因此，磐之石环境与能源研究中心发布《错误的激励：再论终止垃圾焚烧发电电价补贴政策的必要性》报告，详情如下：

错误的激励：再论终止垃圾焚烧发电电价补贴政策的必要性

摘 要

在 2016 年发布的《错误的激励——中国生活垃圾焚烧发电与可再生能源电力补贴研究》的基础上，结合近年围绕城市生活垃圾管理政策的变化，特别是垃圾焚烧行业的快速发展，本报告从生活垃圾的组分特点、生活垃圾与生物质废物之间的差异、垃圾焚烧发电的环境和气候变化影响、欧盟新的垃圾可持续管理层级和策略、上海市实施生活垃圾分类政策对中国建立城市垃圾可持续管理机制的意义、垃圾焚烧在“十四五”面临产能过剩的风险等方面，分析了垃圾焚烧发电可再生能源电价补贴政策应当终止的理由。

报告建议政府取消生活垃圾焚烧发电可再生能源电价补贴，构建生活垃圾可持续管理优先层级，源头减量和分类为先、终端处理为后。推进生活垃圾处理收费制度，落实“谁产生、谁付费，多产生、多付费”原则，让消费者承担生活垃圾管理和处理相关成本的重要部分，在应对气候变化和发展绿色经济的背景下，真正在未来五年发展中国城市生活垃圾可持续管理的制度和实践。

目 录

1.城市固体生活垃圾不同于生物质废物

1.1 生活垃圾与生物质废物概念不同

1.2 生活垃圾不同组分发电贡献率的差异

1.3 垃圾焚烧处理占比：中国已处全球领先之列

2.生活垃圾焚烧发电可再生能源补贴政策的演变

3.垃圾焚烧发电清洁、低碳和可持续吗

3.1 垃圾焚烧发电不是清洁电力

3.2 从系统性的角度看生物质能源的可持续性

3.3 垃圾焚烧发电是否低碳？

4.前端分类回收对垃圾管理的影响

4.1 上海垃圾分类实施经验

4.2 提高现有焚烧厂年均运行天数，避免更多焚烧厂建设

4.3 焚烧处理规模“十四五”末可能见顶

5. 结论

1.城市固体生活垃圾不同于生物质废物

1.1 生活垃圾与生物质废物概念不同

根据美国能源信息管理局（Energy Information Administration,简称 EIA），可再生能源资源（Renewable Energy Resources）的定义为：可以自然补充但能量流有限的能源资源称作可再生能源资源。它们持续存在且几乎不会耗揭，但在单位时段内可以获得的能量是有限的。可再生能源资源包括生物质能、水能、地热能、太阳能、风能、海洋热能、海洋波浪能、潮汐运动能。

生物质能和生物质废物不同，生物质统指源自生物体的有机非化石原料。而生物质废物指“源自生物体的有机非化石原料的副产品和废弃物，包括城市固体垃圾中的生物源部分，如垃圾填埋气、污泥、农作物副产品、秸秆，以及其他生物质固体、液体和气体，不包括木材和来自木材的燃料、生物燃料原料、生物柴油和燃料乙醇”。

图 1 显示，在我国城市混合生活垃圾组成中，厨余组分占比高达 60%。厨余和可以降解的纸张、木竹和纯棉质纺织品一起，这些可以归入生物质废物的范畴。城市生活垃圾中的生物质组分与生物质能源资源之间的关系，可以由图 2 来表示，生活垃圾中既有可降解的生物质废物，也包括非生物质废物的部分，如塑料、玻璃和金属。生物质能源资源（绿色方形）统指源自生物体的有机非化石原料。生物质废物（绿色白点部分）指源自生物体的非化石有机原料的副产品和废弃物，属于生物质能源资源的一部分；生活垃圾（斜线方形）包括轻质可燃物、厨余、无机物。

来源：《中国城市生活垃圾中生物质组分的回收利用研究》，图 7-9，p77.

链接：https://www.retech-germany.net/fileadmin/retech/02_projekte/china_studie/2017-03-16_BioChina_chinesisch.pdf

来源：磐之石环境与能源研究中心，2014.《错误的激励：中国生活垃圾焚烧发电与可再生能源电力补贴研究》

1.2 生活垃圾不同组分发电贡献率的差异

生活垃圾中非生物质塑料组分占比低，但单位质量焚烧发电贡献率最高。对生活垃圾给予可再生能源发电补贴其实在补贴生物质废物（厨余等）的同时，也补贴了非生物质废物，如石化工业产品、对海洋和陆地环境都造成显著负面影响的塑料。这样的补贴政策不具说服力。

有研究显示，国内垃圾的平均热值为 5400KJ/kg3，其中厨余组分热值较低，仅为2100KJ/kg 左右4；塑料的热值一般超过 15000KJ/kg。

以成都洛带垃圾焚烧发电厂的数据为例，如表 1 所示，单位发电量厨余和纸张分别贡献了 7.6%和 18.3%，即使加上织物和木头等，单位发电量的贡献率合计约有 30%。以化石能源为主原料的塑料的单位发电量贡献率高达 46.6%。

将中国城市混合生活垃圾组分（见图 1）与成都洛带的生活垃圾组分（见表 1）相比，可以看出，全国平均厨余组分占比更大，塑料组分占比相近，由此可见，全国平均情况下，垃圾焚烧发电中塑料相对厨余的贡献率会更大。

注：以四川省成都市的洛带垃圾焚烧发电厂的垃圾组分成分比例为例，结合每类来记组分的焚烧发电率，计算得出各组分的发电贡献率。关于组分的数据来自 UNFCCCCDM Project,“Project3837: Chengdu LuodaiMunicipal Solid Waste Incineration Project,”1372010.[联机].Available: http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/JQA1278478145.73/view.