对流域保护治理工作的思考

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，该讲话明确提出将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略。要深刻领会“让黄河成为造福人民的幸福河”的丰富内涵，充分认识大江大河治理的定位事关中华民族的伟大复兴和永续发展千秋大计，真正理解实现“幸福河”目标是贯穿新时代江河保护治理的一条主线，对于全国江河而言，就是要达到防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化等几个方面的目标。

一、流域保护治理应以新时期治水思路为指导

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，是做好新时代水利工作的强大思想武器，是引领和指导水利改革发展实践、准确把握水利改革发展方向的科学指南，同样也是做好流域保护治理工作的根本遵循。

（一）“节水优先”是流域保护治理的前提选项

我国人均水资源量匮乏，加之分布不均，城乡水资源供需矛盾普遍存在。少用水意味着废污水的减排，对于保护水生态、提高水资源水环境承载能力意义重大，无论当地水资源禀赋条件如何，节水工作都要放在优先位置，不可放松。在广泛存在的水资源短缺地区、水环境污染严重地区以及水生态脆弱地区，更应把节约用水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提，更加重视水资源的需求管理，严格控制用水总量和提高用水效率，严格限制发展高耗水项目，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

（二）“空间均衡”是流域保护治理的基本原则

我国水安全形势依然严峻，部分区域已出现水危机，空间均衡旨在协调好水与经济社会发展的关系，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。应按照“以水而定、量水而行”的原则，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，从供需两方面合理调控水资源空间分配格局，走人口、资源、环境协调发展之路。空间均衡既是一个动态的过程，也是明确的基本原则和战略目标。

（三）流域保护治理是“系统治理”科学思想的集中体现

流域特性是水资源重要的自然属性，流域既是地理意义上的一个相对独立的闭合的整体系统，也是一个涉及天、地、人、生等各方面多因素的广泛概念。一个流域同样可以看作为一个生命共同体，其组成包括了自然、经济、社会、生态等各方面的生命要素，水是其中的战略因素，也是关键性的控制环节，应统筹“山水田林湖草”系统治理的思想开展流域保护治理工作。我国不少流域生态环境问题突出，流域保护治理工作任重道远，这就要求站在全局的高度，统筹考虑流域范围内涉及的经济社会方方面面，多部门协同配合，共同处理好水与经济社会发展的关系、水与生态系统中其他要素的关系，科学做好水灾害防治、水资源节约配置、水生态保护修复、水环境治理提升等工作。

（四）“两手发力”是流域保护治理的必由之路

流域保护治理重在改善民生、增进人民福祉，提供的产品多是公共产品，治理项目公益性较强，治理工作牵涉面复杂，要求政府主导、整体谋划、系统推进，统筹解决涉及的上下游、左右岸、治标和治本、政府与企业以及不同部门、行业之间的一系列矛盾和问题，需要各级政府持续加大人力、物力、财力等投入，真抓实干，久久为功，同时，相关市场主体、社会组织等也应发挥应有作用，各施所长、积极参与，齐心协力推进流域治理保护工作。只有准确地遵循“两手发力”的原则，更好地发挥政府作用和充分地利用市场机制，才能顺利实现流域保护治理的宏伟目标。

二、流域保护治理应坚持生态优先、绿水青山就是金山银山理念

流域水灾害防治、水资源节约配置、水生态保护修复、水环境治理提升等是流域保护治理的重要内容，是生态文明建设的重要组成，是践行绿水青山就是金山银山理念的必然选择。在流域保护治理过程中，同样“必须像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”流域水系是水资源的重要载体，也是新老水问题体现集中的区域。从全国而言，我国水生态环境禀赋并不好，受自然条件特别是气候和降雨量影响，天然水生态状况和特点差异较大，支持功能和供给功能总体上并无优势。据有关研究，我国天然水生态环境较脆弱的区域占国土面积的七成以上，具体表现为这些区域水生态系统自我调节能力较弱，抗劣性和承载能力较差，对人类经济活动影响敏感，容易产生雨洪频发、水土流失、植被破坏、草原退化等水生态环境问题，且恢复治理困难。同时，长期对水的掠夺性开发、不合理利用造成水生态系统功能进一步受损，突出表现为:

一是洪水风险依然是流域的最大威胁，不少地区洪水、干旱灾害仍然频繁发生;

二是流域生态环境脆弱，生态用水被大量挤占，导致河流湖泊面积萎缩，水生态系统调节功能严重受损;

三是水资源保障形势严峻，地表及地下水资源过度开采利用，导致水生态系统供给能力以及文化功能等明显削弱，不少流域区域地下水位下降带来一系列严重危害;四是水体污染、水质下降进一步恶化水生态系统，对流域区域水安全保障能力造成极大的威胁。当前，黄河治理在取得70年安澜巨大成就的同时，存在着水资源短缺、河流过度开发，地上悬河、防洪形势严峻，水污染频发、水环境堪忧，水沙关系复杂、生态环境脆弱等问题和困难，“究其原因，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素。这些问题表象在黄河，根子在流域。”

党的十九大报告明确提出，要加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。目前，干涸断流、水域萎缩、乱占乱建、垃圾遍布、水体黑臭、生态恶化等问题已成为很多河湖的现实状况，流域保护治理重在针对流域生态环境存在的问题开展专项整治，致力于防洪安全保障、水环境治理、水生态修复、水资源承载能力提高等任务，切合国家生态系统保护、生态文明建设的大方向，是生态文明建设的主战场之一，也是“水美中国”建设的重要内容。应在加大水环境治理、水生态修复步伐的同时，推动生态环境破坏的外部成本内部化，从制度上激励和倒逼企业自发推动转型升级。应加快推进人水和谐的水资源节约配置、环境治理、生态保护工作，充分考虑广大人民群众对美好生活环境的热切期盼，保护、传承、弘扬水文化，重视从人文、景观等角度提升河湖景观品味，合理布局有流域、河段特色的亲水便民设施和滨水滨岸休闲场所，不断提升流域区域的宜居环境水平。

三、流域保护治理应坚持流域高质量发展的战略目标

当前，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展落脚点在更好地发展，在坚持“发展是党执政兴国的第一要务”的同时，强调发展必须适应时代的要求、体现新发展的理念。

发展不只是GDP的提高，科技创新、资源节约、环境保护、文化繁荣、社会进步等，都是发展的内涵。流域保护治理改善了流域区域生态环境，提升了吸引人才、吸引投资的竞争力，本身就是在发展生产力。从实践来看，流域保护治理不仅面临艰巨的治水、治污任务，而且提出了从人文的高度保护修复水生态、建设美丽河湖、营造宜居环境等战略目标，相关工程建设任务艰巨、资金需求量极大。这是一个数以万亿元级的大市场，可以有效拉动投资，有利于吸纳社会劳动力、提升国内消费能力，将长时期为相关市场主体提供巨大的商机，未来市场发展空间广阔，能够成为促进绿色发展的一个经济增长点。商机寓于大势，顺势而为方能繁荣;把握商机在于进取，取之有道方得昌盛。

需要指出的是，流域保护治理提供的多是公共产品，公益性或者社会效益显著而财务效益可能较难体现，解决资金缺口往往成为关键性的难题，需要加大政府各类资金投入。近年来，为应对经济下行压力加大，逆周期调节政策陆续出台，其中，国家对地方债的发行额度采取了适当上调的措施，地方专项债发行有提速之势，而交通、水利、能源、生态环保、社会民生等基础设施领域结构性补短板成为其使用的重点方向。流域保护治理利在当前、功在长远，集中体现了以人民为中心的发展思想，理应成为地方专项债券的使用重点予以优先投入。同样重要的是发挥市场在资源配置中的基础性作用，应合理布局资源税、环境税、水价、污水处理价格，采取有效措施利用PPP模式以及税收优惠等政策，积极吸引包括政策性、开发性金融机构在内的银行贷款、社会资本等投入，推动市场主体及社会各方参与流域保护治理项目。

流域高质量发展须从实际出发，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。应牢固树立“一盘棋”思想，流域内不同地区应在协同发展的前提下追求自身差异化发展。“黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源，要把水资源作为最大的刚性约束”。如何正确理解“以水而定、量水而行”以及“把水资源作为最大的刚性约束”的科学内涵，努力使之落到实处并成为促进流域高质量发展的一个抓手，是需要研讨的重大问题。

加快流域保护治理，推动流域高质量发展，必然要多部门合力、齐抓共管。如严格限制发展高耗水、高污染项目，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造，全面推进节水型社会建设;抓紧整治一些脏乱差、低小散企业，淘汰一批必须淘汰的落后产能企业，加大各类面源污染及点源污染的治理力度，从源头上严格防治水污染。要通过流域保护治理倒逼经济结构优化调整、产业转型升级加快推进，对于水资源禀赋条件相对优越、治水成绩突出的地区，在国家产业结构优化调整中，对新产业、新工业等布局可以考虑适当向其倾斜，把区域的资源优势转化为产业优势、经济优势。

四、建议

开展流域保护治理，具有深刻的时代内涵和重要的现实意义。善治国者先治水。不同地区的流域保护治理工作可能侧重点有所不同，但从总体上看，流域保护治理针对当地突出的新老水问题开展专项整治，可以有效保护流域生态环境，促进资源高效合理利用，提高流域区域“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境”水平，提升当地群众的获得感幸福感。

（一）充分利用好河长制平台

目前，全国已全面建成省、市、县、乡四级河(湖)长制，许多地方已经延伸到村级。河(湖)长制重在落实河湖管护责任，以河(湖)长制为平台强化部门联动，在河湖管理保护上形成上下同心、左右合力的良好氛围，对流域保护治理工作影响深远。

1、理念创新

理念引导行动，新时期治水思路为流域综合治理带来了新理念。流域保护治理应以“幸福河”建设为目标，坚持以人民为中心的发展理念;牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持生态优先、人与自然和谐共生的原则;牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持在保护中开发、在发展中保护的原则，决定走绿色、可持续的高质量发展之路;牢固树立山水田林湖草生命共同体、水与经济社会协调发展的理念，坚持统筹治理、综合施策的原则;牢固树立防灾救灾“两坚持三转变”的理念，不断补强防洪抗旱短板，提高水安全保障能力;牢固树立“一张蓝图绘到底”的理念，充分发挥流域保护治理顶层设计、规划引领作用;牢固树立创新驱动发展的理念，推进“智慧治水”“智慧河湖”建设，加快流域管理现代化。

2、站位提升

河(湖)长制由地方党政负责同志担任辖区内河(湖)长，明确各级河(湖)长是河湖管护的责任主体，可以有力地促进地方党委政府在治水中发挥龙头作用，显著提高流域保护治理工作的政治站位。河长制形成的“高位推动、部门联动”的机制，有利于统筹协调流域水上岸上、上下游、左右岸关系，加快推进区域水安全保障、水资源供需两侧调整、水污染防治、水生态修复保护等一系列工作，推动经济社会发展布局与水资源、水环境承载能力相适应，推进水与经济社会的协调发展。

3、内容更丰富

过去，流域保护治理更多地体现行业特点，如地方水利部门主导的小流域综合治理，重点是针对流域水土流失易发、多发问题，以小流域为单元进行综合、集中、连续的治理，在涵养水土方面取得了明显成效。河长制条件下开展流域保护治理，治理工作涉及的范围更宏观、措施手段更有效，针对所涉及的防洪安全、水资源节约集约利用、水环境治理、水生态保护与修复等问题，强调系统治理、源头治理、依法治理，强调拓宽治理的思路、方法，在实践中不断丰富治理的内涵，“山水田林湖草”统筹考虑，治水效果更加显著。

（二）加快黄河流域保护立法工作

我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。当前在长江、黄河、松辽、海河、淮河、珠江及太湖流域设立的流域管理机构，作为水利部派出机构在所辖流域内行使水行政管理职责。有的省市也设有特定流域管理机构，主要负责该流域的开发利用及保护等工作。流域保护治理不同于流域管理，但关系密切，流域管理是流域保护治理的内核所在，而流域保护治理的内容更丰富、包容性更强，显著的变化是治理主体的多元化以及治理措施的多样化，体现的是系统治理、源头治理、依法治理、综合施策。

2019年12月，我国第一部流域法律《长江保护法(草案)》提请全国人大常委会审议。该草案法律适用的地理范围确定为长江全流域，即从长江源头到入海口19个省份的相关县级行政区域。该草案共计九章八十四条，主要包括总则、基本制度与措施、国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督、法律责任等相关规定。明确提出设立流域“禁捕”“禁航”区、加大采砂监管力度、严格干支流岸线管控、设立生态保护专项资金、建立生态保护补偿制度等一系列有针对性的政策措施。生态环境的问题很大程度上是源于发展理念出现了问题，解决问题应多措并举，应在管理上下功夫。根据该草案，国家将建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体方位的。新一轮机构改革和职能调整，将水文部门的服务支撑对象由水利延伸到了应急管理、自然资源、生态环境多个国民经济部门，这就对水文的服务要求提升到了一个前所未有的高度。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略布局中，水文如何定位，发挥哪些支撑作用，值得深入研究;水文大数据的价值功能如何体现，通过什么样的产品形式呈现，值得深入挖掘。特别是在生态文明建设中，水文大数据在水资源管理与配置、水生态修复与保护以及湿地与生态脆弱区保护等方面大有可为。城镇化过程中水文大数据在协调资源供需矛盾、缓解生态环境压力方面也应占有一席之地。