胡静：土壤修复责任的公法属性——目的和工具面向的论证

1、修复目标确定的专业性

域外对修复目标的认识经历了一个从理想到现实的过程。域外污染场地修复初期，政府一厢情愿地希望采取高效迅捷的行动清除污染来满足公众对环境安全的期待。以荷兰为例，荷兰政府于1983年计划在十年内花费十亿欧元将全国所有污染场地修复到背景值。但是，在进行大量资金投入实施修复并未达到期待的效果之后，荷兰政府迫不得已对修复政策进行调整，回归更现实的目标。伴随着土壤污染修复实践的开展，各国意识到难以永久性清除污染物使其达到背景值的水平或满足最敏感的土地用途。这个理想目标既不符合可持续发展的目标，在技术水平和经济成本上也缺乏可行性。基于风险管理方法确定的修复标准制度因其现实可行性而广泛被采用。风险管理方法的目标是将风险控制在可接受的风险水平范围内，而非“全部、永久地”清除污染物。从各国实践看，风险评估结论与土壤污染状况调查的方法具有很大的不确定性。为保障人居环境安全，风险评估通常采用合理的保守原则，如对污染物的毒性数据以及反映人体吸收污染物水平的暴露参数均选用一定的“安全系数”，以确保污染物限值能为保护人体健康预留可靠的安全范围。由于土壤污染的复杂性和隐蔽性，土壤调查结果与真实的土壤环境质量状况常常存在偏差。如果调查比较粗放，风险评估宜相对保守，采用较高的“安全系数”，制定相对严格的修复目标，并划定更大的修复范围；如果调查较为精细，风险评估依据更加充分，“安全系数”可以适当降低，修复目标可以结合实际情况适当放松，需要修复的范围可以更加精准。未来用地类型不同，修复目标也有差异，因而污染土壤修复目标标准应基于未来用地类型和污染严重程度的污染。确定具体环境修复目标应该考虑如下因素：环境质量标准、受影响公众的诉求，可得的技术与成本以及污染区域的规划用途。若新的土地利用规划改变了受污染土地的用途，则应依据新规划所要求的环境质量展开修复。根据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第25条第3款的规定，修复后的土壤再利用应当符合国家或者地方有关规定和标准要求。该办法考虑“再利用”，隐含着将土地的未来用途纳入确定修复目标的考量因素。未来用途的变化，在我国通过修改土地利用总体规划来实现。这是一个复杂和繁琐的行政过程。土壤污染风险评估报告与管控方案及土壤环境质量标准是确定修复目标的直接依据，需要在具体的修复方案中以污染物容量值和技术指标等将目标进行落实。

2.环境标准的大量运用

环境法的基本特征之一是技术性或科技性，体现为大量的环境标准、技术规范、操作规程、污染控制的各种工艺技术要求等直接运用于环境立法之中。土壤修复过程中，需要运用大量的环境标准或技术规范。土地质量相关标准众多，规定了各种用途的土壤污染风险筛选值和管制值，以及监测、实施与监督要求。污染地块系列环境保护标准也具有高度专业性，规定了污染地块和地下水修复和风险管控的基本原则、工作程序和技术要求。

修复过程每个环节都需要决策，上一个环节影响下一个环节是否需要进行和如何进行。每个决策需要决策者掌握完整、可靠的信息。譬如，认定污染责任人需要掌握排污者污染物种类、数量等方面的信息等，修复目标的决定需要知晓污染地块的未来用途、附近人口、地下水状况等相关信息。科学决策应当建立在完整、可靠的信息的基础之上。修复过程的主导者只有基于完整和可靠的信息所做的决策才可能具有科学性。法院虽然可以对当事人提供的信息的可靠性进行甄别，但因为司法权的被动性，法院获得的信息是当事人按照有利于自己的原则提供的信息，因此，供法院进行判断的信息缺乏完整性。在国家权力中，行政权掌握的信息在完整性和可靠性上远远超过司法权。此外，行政机关下属庞大的事业单位可从专业技术方面提供辅助和咨询。以生态环境部门为例，其下属有环境监测站、环境科学研究院（所）、环境工程评估中心等。行政机关的专业性建立在收集信息方面的优势和行政系统掌握的专业技术队伍的基础之上。公法责任和私法责任的区分的实质意义在于对土壤修复作出的决定的首次判断权属于行政机关还是司法机关。法官受到的是法律适用方面的训练，缺乏常规性、专门性的行政专业知识，也缺乏技能和行政职业方面的历练，因此在面对具有较强专业性、技术性的行政事务时，因为对其欠缺判断和审查能力，明智的法官会尊重行政机关的首次判断权。对行政机关追究污染责任给予司法审查时，司法机关应保持尊让，对行政机关的决定进行合法性审查，对于主要基于专业性基础上的合理性的判断留给行政机关进行。

跟司法机关相比较，行政机关在专业性方面具有明显优势。该优势要求行政机关在土壤修复责任的追究中发挥主导作用，这意味着责任的属性属于公法责任。

结论

土壤污染侵害环境公共利益。土壤修复责任并不关注权利人的权利，而是以良好的土壤环境质量为目的，因而，修复责任并非止步于赔偿，而是达到修复目标，维护土壤不具有专属性的生态功能。土壤修复责任的公益目的决定了其属于公法责任。土壤环境质量应当获得稳定和持续的保护，这决定了修复责任具有强制性，进而需要满足两个条件，一是由法律规定加以保护，二是不能交由任意性的私法保护，而应由强行性的公法保护。行政机关具有代表公共利益的正当性、身处较为完善和成熟的监督体系之下、具有建立在掌握完整信息和具有庞大的技术支撑力量之上的专业技术性，因而应当充任修复责任的追究主体。因此，在工具面向，土壤修复责任的法定强制性和专业性也要求土壤修复责任定位为公法责任。

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