胡静：土壤修复责任的公法属性——目的和工具面向的论证

摘 要：土壤修复责任的目的并非保护土地权利人，而是保护土壤不具有专属性的生态功能和维护土壤环境质量，修复责任的目的决定其属于公法责任。土壤环境质量对于稳定性和持续性的要求意味着土壤修复责任具有法定强制性，必须由具有民意基础且具有稳定性和持续性的法律加以规定，而且不能由具有任意性的私法规定，而应由具有强行性的公法规定。行政机关具有代表公共利益的正当性、身处较为完善和成熟的监督体系之下以及具有专业技术性上的优势，理应主导修复责任的追究。因此，无论从目的还是工具面向，土壤修复责任都应定位为公法责任。

关键词：土壤修复责任；公法责任；私法责任

引言

《土壤污染防治法》已经于2019年1月1日起施行。该法有关土壤污染风险管控和修复责任追究机制的条款主要有两个。第一个条款是第48条，根据该条的规定，土壤污染责任人由农业农村、林业草原、生态环境、自然资源主管部门等行政机关认定。《农用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿》和《建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿》已经公布，分别规范农用地和建设用地土壤污染责任人的认定。第二个条款是第97条，根据该条的规定，对于污染土壤损害国家利益、社会公共利益的行为，有关机关和组织可以依法提起环境民事和行政公益诉讼。行政公益诉讼指向行政机关，针对行政机关没有依法履行职责的行为予以起诉，起诉目的是责令行政机关履行追究修复责任的职责，这就意味着修复责任由行政机关确定。环境民事公益诉讼的提起者是社会组织或者检察机关，指向污染责任人，责任的确定由法院判断。由此出现了土壤修复责任追究的两种机制：一种是行政机制，一种是司法机制。责任的追究机制与责任性质是公法责任还是私法责任有关。其中的差别在于，如果土壤修复属于私法责任，责任的追究只能是司法机制；如果是公法责任，责任的追究可能是行政机制，也可能是司法机制。到底采用哪种机制，或者保留两种机制（此时需要有协调机制），需要考虑本国法律传统。从立法层面看，有必要研究土壤修复责任的性质。虽然目前《土壤污染防治法》已经施行，但作为配套规定的责任人认定办法尚未出台，责任认定依据不充分，实践中几乎没有行政机关根据法律法规追究土壤修复责任的案例。在过去几年间，有关土壤修复责任的追究主要是通过民事公益诉讼进行，如烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯水和土壤污染损害公益诉讼案，常州市环境公益协会诉储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司等土壤污染民事公益诉讼案，铜仁市人民检察院诉湘盛公司、沃鑫公司土壤污染责任民事公益诉讼案，江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙土壤污染民事公益诉讼案等。但总体而言，环境民事公益诉讼判决支持的赔偿金放在法院的执行款或者当地设立的专项财政账户上也并未很好地管理并使用。赔偿金没有得到正常使用意味着环境修复没有完成。因此，在法律实践层面，运用民事框架追究土壤修复责任的困境也需要对土壤修复责任的性质进行研究和判断。

有关土壤修复责任性质的讨论，伴随着《土壤污染防治法》的制定，近几年逐渐受到关注。土壤修复经常和生态环境修复联系在一起，有必要对二者的关系加以交代。环境修复和生态修复虽然都属于生态环境修复，但二者还是存在差别。环境修复侧重于采取合理措施减轻、降低污染至可接受风险水平，而生态修复侧重于对遭受损害的生态系统的恢复；土壤修复指的是采取适当措施（物理、化学或生物方法），处理有害物质，降低土壤污染物至可接受水平。因而，土壤修复属于环境修复和生态环境修复，生态环境修复包括土壤修复。各国关于土壤修复往往有单独立法，其他领域的生态环境修复则鲜见单独立法，这体现出二者的差异。

关于生态环境修复的性质，学者观点并不一致，大致可以归纳为三种。李挚萍教授认为生态修复法律责任是救济生态环境损害的特别民事责任，倡导通过环境特别民事责任立法，将生态环境修复作为救济生态环境损害的主要责任方式。这种观点属于特殊私法责任说。徐以祥教授认为，生态环境损害救济具有公益性和高度技术性，强调行政命令能够在生态环境损害救济中发挥重要的功能，但也承认需要建构多路径并存的救济体系，可谓持公法责任和私法责任并存说。康京涛博士则认为生态修复责任的追究工具是行政管制，行政机关可以运用公法规范监管污染者实施生态修复责任，体现了司法权对行政权的尊重，也有利于提高效率。巩固教授基于土壤修复的“公共责任”“法定责任”和“执法责任”等特性，认为其理应属于公法责任，而非私法责任。上述观点可谓公法责任说。笔者也曾指出土壤修复责任属于公法责任而非私法责任，应该运用行政命令追究土壤修复责任。

考虑到《土壤污染防治法》的责任认定条款有一定的内在冲突，尤其在当下被纳入民事框架下的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼广受关注的背景下，为避免适用上的混乱，土壤修复责任的法律性质有必要进一步廓清。尽管学者们对土壤污染责任性质的讨论有所展开，但对于责任性质的论证并不全面和系统。本文将从责任的目的面向、责任的法定强制性和专业性面向论证修复责任属于公法责任。责任的法定强制性和专业性对于责任目的而言都属于工具性保障。

一、土壤修复责任的

目的决定其公法属性

土壤污染的发生机理与造成的危害后果有如下可能情形：第一，建设用地受到污染，在建设用地上工作或生活的多数人长期暴露在土壤污染物中，健康受到危害，受害人数众多。第二，农用地受到污染，污染物经由食物链进入人体，对健康造成影响。受污染的农用地生长的农作物及其产品进入市场后流通范围广，难以控制，带来公众的食品安全问题。第三，除直接危害人体健康外，土壤污染还对地表水、地下水、大气环境、植物、土壤动物和微生物等生态环境的组成部分造成危害，破坏生态系统。例如，重金属在土壤中不断累积，必然会破坏土壤固有微生物群落结构及其活性。根据联合国环境署的报告，每年有3亿至4亿吨有机物进入环境，大部分进入土壤环境，从而构成对土壤微生物的严重威胁。而且，《环境保护法》和《土壤污染防治法》的第1条均将“保障公众健康”纳入其立法目的。美国规定污染场地修复的《超级基金法》，也是因应拉夫运河事件引发的公众健康问题而出台。

（一）土壤修复责任旨在保护

土壤环境质量和维护公众健康

对土壤修复责任的讨论不能脱离土壤本身。土壤一方面有财产价值或经济功能，是民法上的客体；另一方面，土壤作为生态系统的组成部分，有生态价值或生态功能，是环境法上的客体或环境法的保护对象。根据各国土壤修复立法的规定，土壤污染累积到一定程度才需要修复，而非但凡有污染就必须修复。例如，韩国《土壤环境保护法》规定，土壤污染达到令人不安水平（“令人不安的水平”由环境部法令规定）才需要修复。这体现了其经济功能和生态功能的平衡。

土壤是指地球陆地表面生长植物的疏松层，本质属性是土壤肥力，即培育植物的能力。土壤作为植物生长的基地，也因而成为包括人类在内的所有动物以及绝大多数微生物繁衍和栖息的场所。土壤是独立的、复杂的、生物滋生的地球外壳，是岩石圈经过生物圈、大气圈和水圈长期和深刻的综合影响而形成的，并且具有保持生态平衡相对稳定的调节能力。土壤是生态系统的组成部分，其生态价值无法专属化。土地和土壤不可分割，土地更多是空间概念，土壤则侧重其肥力或生态功能。土地的经济价值可以专属化，适合由私法保护，因此在土地之上可以构造民法上的所有权和使用权。土地所有权或使用权是保护土地经济价值的权利基础。然而，土壤生态价值的受益者不限于土地的所有者或使用权人（以下简称“权利人”），公众也是包括土壤在内的生态系统的受益者。土壤承载的生态功能的发挥离不开生态系统的其他组成部分（这些组成部分常常和土地不属于同一主体），也无法专属化，属于公共物品。因此，土壤污染引发的土壤生态价值修复的权益基础不是个人权利。既然土地的权利人并不独占生态价值，其对土地的所有权或使用权也并不构成土壤修复责任的充分权利基础。

在公法私法的区别标准上有一种颇为流行的“利益说”，这是根据法的目的，以公益为目的的法是公法，以私益为目的的法是私法。土壤修复责任修复的是土壤，关注的是土壤的生态功能而非经济功能，其救济对象不限于土地权利人，而为不特定多数人，即公众；责任的着眼点和判断依据不是土地的财产价值，而是生态环境与公共健康。因而，土壤修复的权益基础不是土地权利人对土地的以独占支配为核心内容的排他性私权，而是公众在良好或健康环境中生活的公共权益。修复责任的目的无法为私法责任所涵盖。

考虑到土地权利人的行为也会影响到生态价值，或者成为生态价值的潜在破坏者，土地权利人还应承担保护土壤生态价值的义务。各国土壤修复立法都规定土地权利人在一定条件下，具有修复污染的义务。从责任主体包括土地权利人看，土壤修复责任不可能是私法责任。如果修复责任属于私法责任，责任的追究人一定是权利人，赔偿义务人一定是污染者而不包括权利人。在私法责任之下，权利人有权不修复土壤，有权放弃要求污染者修复土壤，获得赔偿金后有权自由支配赔偿金而不予修复，私法责任关注的是权利人的权利，而非土壤的环境质量。

土地经济功能具有专属性，属于权利人，其主张者是权利人，义务人是污染者；土壤的生态功能不具有专属性，属于公众，主张者是公众的代表，义务人是污染者，但考虑到权利人对土地进行管领，在一定条件下也可能是义务人。土壤修复责任重点不在权利人的权利，也并非止步于赔偿，而是关注土壤环境质量是否达到修复目标。土壤环境质量是体现土壤生态功能的指标，因此，土壤修复责任旨在保护土壤的生态功能。

土壤污染不仅侵犯土地财产功能，降低其个人对土地的使用功能或经济价值，而且危害土壤的生态功能并因此危及公众健康。假如立法以环境污染导致的人身损害和财产损失为关注对象，其重点应是民事赔偿责任；假如立法以环境自身受到污染所产生的生态和自然资源的损害为关注对象,则其重点应是行政责任。修复责任的直接目的是保护土壤环境质量，最终目的是保障公众健康，而非土地权利人的权利，因此土壤修复责任不属于私法责任，而属于公法责任。

（二）土壤修复责任定性

私法责任的理由难以成立

认为生态修复责任是以请求权为基础的民事责任的观点，明显受到环境公益诉讼制度等国家司法实践与政策的影响。环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的发展似乎为生态修复责任的性质在实在法和司法实践层面进行性质“定调”。运用私法责任解释修复责任的主要理由有两条。以下分别分析是否成立。

第一条理由是生态修复责任以环境权作为其权利基础，民法保护的“其他合法权益”可以包括环境权。该理由肯认生态环境修复救济的是具有公共性、共享性、生态性的新式权利——环境权，将环境权作为生态环境修复请求权的基础。蔡守秋教授也主张环境权是环境公益诉讼的基础，杨朝霞教授也将环境权和环境民事公益诉讼加以联系，认为公民提起环境民事公益诉讼是基于环境权。王社坤教授也预测可能形成先程序、后实体的环境权法定化的局面，即从程序上规定环境权的救济方法——公益诉讼，然后倒逼对环境公益诉讼的实体权利进行规定。不过，需要指出的是，以生态环境修复作为核心诉求的公益诉讼，本质上应该是执行诉讼或者监督执行诉讼，并非保护私人权利的维权诉讼，因而并不需要实体权利基础。而且，环境权并不属于民事权利，虽然现在规定或者曾经在宪法中规定环境权的国家达到90个，但并未见有将环境权作为民事权利的立法例。加之，我国的宪法和民事立法均未规定环境权。因而，将环境权作为生态修复责任的权利基础，于法理缺乏基础，于实在法缺乏依据。该理由的另一个要点是，可以从民法保护的权益中解释出环境公益。《民法总则》第3条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”该主张认为，尽管环境权没有在具体列举的权利中，但可将环境权益解释进入“其他合法权益”的范围内。这种观点有待商榷，因为“民事主体”本身就意味着民事权益才是民法保护的对象，个人只有对于专属于自己的权利或利益才享有民事权益，个人对于公共利益的诉求，无法纳入上述“其他合法权益”范围。个人对于公共利益而言，是受益人身份，而非民事权益人的身份。环境公益受损不能基于个人主观权利行使请求权，因为自然环境不隶属于任何个人，属于原则上对公众开放、由公众共同使用的公共物品。

第二条理由是环境立法没有明确规定修复制度，不得不诉诸于民法。2014年新修订的《环境保护法》在第32条对修复制度仅作原则性规定。这一规定仅是对国家作出的倡导性规定，无法据此对责任人课以修复责任。在李挚萍教授看来，只有明确生态环境修复制度才能使生态环境修复法律责任的落实有所规范，因此，有必要将有关环境污染和生态破坏的民事责任规定转至《侵权责任法》。在对生态修复的法律研究较少、法律对生态修复规定模糊的情况下，这个论证逻辑具有一定的合理性。不过，该论文发表时，环境立法中并没有建立修复制度。随着《土壤污染防治法》的出台，环境立法缺乏明确土壤修复制度的状态已经结束，因此，将该责任“踢回”民法，由民法调整的条件已经不复存在。在土壤修复之外的修复制度出台前，出于解决问题的需要，借助民法责任修复土壤之外的生态环境，或许有迫于无奈的考虑，但在土壤修复部分，诉诸于民法反倒有舍近求远之累。

另外，2020年5月出台的《民法典》第1234条和第1235条将生态环境损害救济纳入了侵权责任编。不过，不能据此将生态环境修复责任归属于私法责任。习近平总书记要求“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺”。可见，国家机关也应以民法为依据维护公共利益。因此，应该将此理解为运用民法手段实现生态环境修复的公法责任。公法责任既可以通过行政法也可以通过民法实现，不宜将责任的性质和责任的实现手段加以混淆。

综上，土壤修复责任着眼于恢复土壤的生态功能，旨在维护良好土壤环境质量，这种维护环境公共利益的目的决定了其属性是公法责任。责任的公益目的需要工具性保障，土壤修复责任的法定强制性和专业性都是其工具性保障，法定强制性维护公益的稳定性和持续性，专业性维护公益的合理性。下文从工具面向上论证土壤修复责任也应该属于公法责任。