李佐军：滇池保护治理的经验与启示

流域治理是一项极为复杂的系统工程，作为国家重点治理“三河三湖”的难点，滇池治理一直备受关注，习近平总书记三次考察云南都对滇池治理作了重要指示。2020年1月20日，习近平总书记到星海半岛生态湿地察看滇池保护治理情况时，肯定了滇池治理的成效，并强调“滇池是镶嵌在昆明的一颗宝石，要拿出咬定青山不放松的劲头，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，加强综合治理、系统治理、源头治理，再接再厉，把滇池治理工作做得更好”。

2020年11月3日，昆明市委市政府和有关部门在北京组织了“流域治理滇池模式研讨会”。滇池水环境治理技术总顾问葛敬先生带领专家团队，讲述了滇池治理历程，剖析了《滇池保护治理三年攻坚行动实施方案》（2018-2020）、滇池六位一体的治理模式“一套班子、两个考核、三个技术、四法治滇、双五标准、六个转变”，总结了滇池治理成果及经验，以期在“十四五”期间继续完善“滇池模式”树立好“三河三湖”治理的示范作用，期待“滇池模式”在全国水环境治理中发挥更大的作用！

会上，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 副所长李佐军进行了关于《昆明滇池保护治理“十四五”规划思路》的汇报，本文根据他的发言整理。

滇池保护治理的经验

1、科学治滇

坚持科学决策。一方面，加强了决策前的专家咨询。昆明市在制定滇池保护治理“十四五”规划、制定年度治理重点等重要政策前，高度重视专家的决策咨询支撑，定期召开工程院院士、湖泊治理专家、环境企业工程师等领域专家咨询会，研判滇池治理问题、重点、路径等，为科学决策提供了重要支撑。另一方面，开展了重要政策的科学评估。昆明市先后对滇池流域水污染防治“十二五”规划、滇池流域水环境保护治理“十三五”规划、三年攻坚行动计划等重要政策进行了终期、中期和进展评价，及时评估政策的实施进展、存在问题并提出调整建议，为滇池保护治理提供了科学评估支撑。其中，昆明市研发并推广的污水处理厂超极限除磷工艺解决了湖泊除磷的技术难题。

坚持科学研究。一方面，建立了与国内外湖泊治理的顶尖科研院所的长期合作机制。昆明市与清华大学联合成立了高原湖泊研究中心，持续解决滇池治理中遇到的工程效能、蓝藻水华监控等难点问题。另一方面，开展了国家、省、市等多层面的滇池治理课题研究。昆明市依托国家水体污染控制与治理科技重大专项（“水专项”）开展了滇池保护治理的控源减排、减负修复、综合调控等方面的研究。“十一五”至“十三五”期间，昆明市的科研机构联合国内其他研究院所先后开展了《滇池流域水污染治理与富营养化综合控制技术及示范》《城市黑臭河道外源阻断、工程修复与原位多级生态净化关键技术研究》《滇池流域水环境综合整治与水体修复技术及工程示范》《昆明主城区污染物综合减排与水质保障关键技术研究与示范》《滇池蓝藻绿藻生长机理与影响要素研究》等科学研究，提高了滇池治理的科学化水平。

2、系统治滇

形成系统治滇的工作思路。滇池保护治理工作经历了六个转变，即工作内涵由单纯治河治水向整体优化生产生活方式转变、工作理念由管理向治理升华、工作范围由河道单线作战向区域联合作战拓展、工作方式由事后末端处理向事前源头控制延伸、工作监督由单一监督向多重监督改进、保护治理由政府为主向社会共治转化，高度重视全流域、全来源、全过程、全手段和全社会的系统治理，最终形成了系统治滇的经验。

开展点源、面源、内源等多污染源系统治理。一是持续加强工业点源、城镇污水处理厂等重要点源防治，排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业，加快城镇污水处理设施建设，削减城镇入湖污染负荷。二是加强流域面源治理，通过测土配方、节水灌溉、特定区域禁止畜禽养殖等方式削减农业面源。三是重视内源污染削减，开展内源污染科学研究，通过底泥疏浚、水生物净化、蓝藻去除等方式加快削减内源污染。

综合运用结构调整、技术创新、管理提质等多措施治理。一是昆明市加快推进产业结构调整转型，优化滇池上游种植业空间布局，培育大健康、大旅游、大文创等新兴产业。二是加强水治理工程技术创新，探索环湖截污、农业农村面源治理、生态修复与建设、高效除磷等领域新技术。三是优化滇池治理的政府管理机制，通过建立统一管理指挥中心、建立双指标考核机制、成立联合调度指挥中心、创立流域生态补偿等管理改革，提高滇池保护治理效益。

建立政府、企业、个人等全社会共治体系。一是健全了部门联动的滇池治理机制，建立了联席会议制度、流域生态补偿制度、流域双控目标考核评价机制等新制度。二是畅通了企业投资运营渠道，健全政府-企业-个人的利益联结机制，鼓励企业参与滇池治理。三是调动了昆明市民参与滇池治理的积极性，通过滇池保护治理宣传月、“市民河长”、“守护滇池”专栏报道等形式普及滇池保护知识，宣传滇池治理成效。

3、集约治滇

提高滇池治理管理效率。以水环境容量为约束实行总量控制管理，以污染负荷削减实现河道水质提升，建设滇池流域生态环境监控与监测信息中心、滇池水生态管理中心，以及昆明主城及环湖片区排水设施、污水处理厂集中式再生水地理信息数据库及管理信息平台、农村污水治理设施信息化平台，完善流域排水网格化管理，通过过程量化、管理精细化实现效益最大化。

提高已建工程运行效率。坚持工程建设和运营监管两手抓，抓好雨污合流控制，加快推进河道排污口、雨水口整治和雨污混合水通道、溢流坝、节制闸改造等关键工程，积极开展环湖截污水质净化厂升级改造，大力实施雨污调蓄池与水质净化厂联合调度示范工程，最大限度减少雨污混合水翻坝、翻闸溢流等现象。通过加强已建成治理设施的运行管理，实施污水处理厂、调蓄池等各项相关治理设施联合调度，发挥治理设施效益，进一步削减了城镇入湖污染负荷。

提高滇池治理资金使用效率。加强拟建项目的投入产出比分析，优先实施投资少、效益高的项目，突出重点、关键项目。加强资金科学化、精细化管理，统筹省级、市级滇池保护治理补助资金分配，将资金优先安排已启动实施或前期工作成熟、实施条件相对较好、投资见效快的项目，最大限度发挥资金、项目的效益，提高资金使用效率。

4、依法治滇

健全滇池保护治理的法律法规标准体系。一是制定并出台滇池治理的统领性法规《滇池保护条例》，该条例经历了1988年、2002年、2018年等多次修订。二是健全滇池治理的地方法规标准体系。昆明市出台了《昆明市城市排水管理条例（2010年）》《昆明市环滇池生态区保护规定（2015年）》《昆明市河道管理条例（2016年）》《昆明市城镇排水与污水处理条例（2017年）》等地方法规标准。三是完善滇池治理的地方规程。昆明市出台了《滇池湖滨湿地建设规范》《滇池湖滨湿地监测规程》等滇池湖滨湿地建设的规范、规程，修订了滇池水生植物名录。

加强滇池保护治理的综合执法。昆明市对滇池流域的各类环境违法犯罪行为“零容忍”，成立了昆明综合执法局，加强滇池流域水务、公安、河道等综合执法联动。昆明市建立了滇池流域入湖河道执法队伍协同配合联动监管机制，由环保、滇管、水务、城管、水上公安等5支执法队伍形成“一条河道、一名督查专员、五名执法人员”的配合监管机制，严厉打击向入湖河道、滇池排放污水、倾倒垃圾、乱占乱建等违法行为，加大环境执法力度，对环境违法行为形成了强大威慑。

启示

1、重视领导的引领作用

地方一把手是地方治理的第一责任人，在水治理中发挥着关键性作用。如果地方一把手重视水治理，可以充分调动和整合各方资源，形成上下齐心协力的共治局面，加快推进水治理进程。昆明市在滇池保护治理中高度重视了主要领导的引领作用，要求一把手将滇池的保护治理工作作为重要的政治任务、头等大事和“一把手”工程。在一把手的引领下，昆明市各级官员高度重视，亲自抓、主动抓滇池保护治理工作，形成了事事有人抓、事事有人管的局面。因此，这启示其他地区在推进河湖流域保护治理工作时，也要高度重视领导的引领作用，将河湖治理当作重要工作来抓，形成上下齐心的治理局面。

2、重视制度的驱动作用

制度通过引导或规范政府、企业、个人、社会组织等主体的行为，进而达到保护治理的效果。昆明市在滇池保护治理中高度重视了制度的驱动作用，形成了包括《滇池保护条例》、《城镇污水处理厂主要水污染物排放限值》地方法规标准、“双目标责任制”、流域生态补偿制度、联席会议制度等众多创新制度，以及“滇池兴则昆明兴，滇池美则昆明更美”的良好社会氛围，充分调动全社会各方力量参与到滇池保护治理工作中来，为滇池保护治理提供了强大驱动力。因此，这启示其他地区在推进流域河湖保护治理工作时，也要重视制度的驱动作用，因地制宜地建立起保护治理的制度体系，形成强大动力。

3、重视科技的促进作用

大型湖泊保护治理是一个世界性难题，也是一项极为复杂的系统工程，离不开科技的支撑。昆明市在推进滇池保护治理过程中充分重视信息技术、智能技术、工程技术、生物技术等新技术的作用，应用了包括生态环境大数据、全自动环境监测技术、极限除磷技术、水生态修复技术、厂-网自动控制技术、蓝藻去除技术等先进水治理技术，为滇池保护治理中水污染负荷削减、水设施潜力挖掘、水管理能力提升等重要工作提供了强有力的技术保障。因此，这启示其他地区在推进保护治理时，也要高度重视科技的促进作用。一方面，可充分借鉴和应用滇池治理中研发的通用技术，如极限除磷技术、蓝藻去除技术等；另一方面，要高度重视研发符合本地实情的水治理技术，最终提高流域水治理的科学水平。

4、重视人才的支撑作用

人才是掌握河湖治理工具和技术的基本主体。科学高效地推进河湖流域保护治理的关键在于人才。昆明市在推进滇池保护治理中高度重视人才的支撑作用。首先，昆明市积极引进和培养水治理的管理人才，从北京、江苏等地引进擅长水治理的官员，通过他们带动和培养本地干部，形成了一支流域水治理的专业管理人才。其次，昆明市积极调动环保企业家的积极性，通过设置滇池保护治理顾问等职务，充分发挥企业家的独特作用，充分借鉴企业的实践经验。第三，昆明市高度重视水治理专家等专业人才，通过建立长期合作平台、召开专家咨询会等方式，充分发挥专家学者的“大脑”作用。因此，这启示其他地区在推进河湖流域保护治理时，也要高度重视人才的支撑作用，做到“以人为本”，充分调动官员、专家、企业家等各类人才的积极性。

5、重视融资的保障作用

河湖流域保护治理具有较强的正外部性，其资金通常需要由各级政府财政来保障。然而，河湖流域保护治理是一项复杂的系统工程，仅凭财政资金是远远不够的。“巧妇难为无米之炊”，没有了充足的资金保障，其他保护治理的技术等都是纸上谈兵。因此，需要重视融资的作用。昆明市非常重视滇池保护治理的资金筹措工作，积极拓展资金来源，先后从国际组织、上级政府、地方财政等途径筹集了600多亿治理资金，确保了滇池治理各项工作的顺利进行。此外，昆明市还充分利用市场和社会资金：一方面，通过市场化手段将优质水处理设施交给第三方运营并上市；另一方面，通过融资租赁、企业债券、信托产品、基金等融资手段筹措社会资金，为滇池保护治理提供了充足的资金保障。因此，这也启示其他地区在推进河湖流域保护治理时，也要高度重视融资的保障作用，积极吸收地方财政之外的各种资金，健全投资回报机制，吸引社会资本投入到河湖流域保护治理中来。