废塑料化学回收产业发展报告三：政策篇

四、废塑料化学回收的排放和能耗政策

当前地方政府在项目落地的环评、能评环节，能耗、二氧化碳、主要污染物（二氧化硫、氮氧化物、VOC、COD等）排放管理一般以总增量指标、分项指标为标准，易忽略化学回收作为再生资源项目替代了石油基产品的需求，在减碳排放、降污染、降能耗方面具有明显的进步，反而限制了化学回收这类环保属性强的项目立项。

废塑料化学回收处理的原料主要是目前用于焚烧和填埋（未来仍可以挖出来焚烧）的低值废塑料，虽会产生排放和能耗，但减少了当前及未来焚烧处置产生的污染物和碳排放，同时部分或全部能耗用中间产品和副产物即可覆盖。一刀切地以碳排放、污染物排放、能耗总增量指标衡量，未能体现废弃物资源化的减排和减耗效果。具体如下：

（1）碳排放：化学回收处理一吨废塑料相对焚烧可减少50%-60%（约2吨）以上的碳排放，以总增量计算，年处理量10万吨的废塑料化学回收工厂产生碳排放为5-10万吨。而以净增量计算，该工厂的净负碳排放为10-15万吨。

（2）污染物排放：化学回收的污染物排放（颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、VOC等）与塑料焚烧相当或更少，而化学回收所需的低值废塑料原料节约替代了石油，节省了石油开采、炼化、精制过程中的污染物排放。以净增量计算，化学回收的污染物为净负排放。

（3）能耗：化学回收工厂能耗可以利用生产过程中产出的部分中间品和副产物（干气、液化气等），不仅能实现自身低质能源的充分利用，还可能部分对外输出能源。这些能源来自于垃圾资源再利用而非新增化石能源。以净增量计算，基于产品不同，化学回收可以做到低能耗或净负能耗。

选择“总增量”还是“净增量”评价项目，对地方政府是欢迎还是限制项目落地起到至关重要的影响。2021年12月，中央经济工作会议指出，“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。”这为化学回收项目能耗的科学评价指明了方向。

五、废塑料化学回收的原料政策

废塑料化学回收的主要原料是混合、低值、受污染的塑料废弃物，主要来源有生活垃圾、工业垃圾、装修垃圾、填埋场陈腐垃圾等。科茂化学回收研究院根据公开资料估算，我国每年新增3000-4000万吨低值废塑料，填埋场陈腐垃圾中的废塑料为4-5亿吨，全世界的体量为中国的5-6倍。这些废塑料由于质量较差，较难进行物理回收，化学回收是最好的处置方式。尽管化学回收技术的适应性强、原料体量大，但存在原料分散、与其他垃圾混杂、回收体系尚未建立健全等问题，亟需政策引导。

1.我国垃圾末端处置尚处于从鼓励填埋到鼓励焚烧过渡的阶段，垃圾资源化的法定支持性正在开展

2021年5月，发改委和住建部出台《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（以下简称《发展规划》），提出的主要任务有“全面推进生活垃圾焚烧设施建设”，具体目标为：到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右。未来至少五年时间内，包括废塑料在内的所有生活垃圾末端处置的主要方式仍会是焚烧发电。尽管部分地区已开始建设餐厨垃圾处理厂、装修垃圾处理厂等针对特定垃圾的资源化处置设施，但将塑料垃圾分选出来单独回收的法定支持还比较薄弱。这与我国发展阶段有一定关系。

2022年1月，发改委等七部分联合发布《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，具体目标为：到2025年，建成绿色分拣中心1000个以上，60个左右大中城市率先建成基本完善的废旧物资循环利用体系。未来五年内，随着分拣体系和废旧物资循环利用体系的建立健全，塑料垃圾很有可能会单独分选出来。

欧盟于2014年7月通过一项提案，该提案包括“到2025年成员国不得接受以下非危险废物的填埋处置，包括塑料、金属、玻璃、纸张和其他生物可降解废物”；2018年1月发布的《循环经济中的欧洲塑料战略》表明“鼓励塑料回收，而不是焚烧和填埋”；2018年6月发布的《包装和包装废弃物指令》表明“焚烧和填埋不计入回收目标”。欧盟在鼓励塑料资源化方面暂时走在中国前方。

2.我国形成明确的废塑料资源化法定政府目标，可加强地方政府把废塑料从垃圾中剥离出来的动力

《发展规划》提出，到2025年底，除焚烧外，全国城市生活垃圾资源化利用率要达到60%左右，尚未明确包括废塑料在内的垃圾各个组分资源化目标。

欧盟的《包装和包装废弃物指令》对包括废塑料在内的所有废弃物提出了明确的资源化要求：到2025年12月31日，至少65%的包装废弃物要被回收，其中至少50%的塑料包装要被回收；到2030年12月31日，至少70%的包装废弃物要被回收，其中至少55%的塑料包装要被回收，同时还规定焚烧和填埋不计入回收目标，使塑料垃圾被更多地从生活垃圾中分离出来，进入回收系统。

未来我国国家层面对废塑料回收的目标可能会更加明确和清晰，这样会使得地方政府产生更大的动力把废塑料从垃圾中分离出来，推动垃圾前端分类、中端大型机械化分选、末端处理体系更加完善，从而降低塑料垃圾的获取难度和成本。

六、废塑料化学回收的科技政策

化学回收作为近年来兴起的高新技术，且其带有一定化工属性，研发过程须经过小试、中试再到工业化。因地方政府对该技术的国家鼓励性、行业分类尚不清晰，一般要求在化工园区进行中试，且手续严格、过程复杂、成本高昂。这对化学回收技术早期发展形成了较大的障碍。

逐渐形成“研发—转化—应用”的全方位科技政策鼓励，有助于促进化学回收科技创新和产业融合发展，推动中国成为世界化学回收技术和市场的创新制高点。

（1）化学回收技术研发需要支持。在恰当时机，可将化学回收技术列入《国家重点支持的高新技术领域》中的“资源与环境技术之固体废弃物的处理与综合利用技术”，鼓励化学回收技术研发；鼓励化学回收企业入驻国家自主创新示范区、高新技术产业开发区等园区，并给予资金、人才、场地等方面扶持；支持开展化学回收关键技术和核心产品课题研究，对优秀的课题研究成果给予奖励等。

（2）化学回收科技成果转化需要支持。贯彻落实《国务院关于印发国家技术转移体系建设方案的通知》、《科技部办公厅关于加快推动国家科技成果转移转化示范区建设发展的通知》，支持化学回收技术企业在现有中试基地进行中试和试运行，为化学回收技术成果进行二次开发试验和技术推广提供支持，包括但不限于场地、资金、手续、人才等方面，加速推动科技成果产业化。

（3）化学回收技术应用需要支持。在恰当时机，可将化学回收技术纳入《鼓励推广应用的技术和产品名录》、《国家重点节能低碳技术推广目录》、《产业结构调整指导目录（鼓励类）》、《国家先进污染防治技术目录（固体废物处理处置领域）》、《国家鼓励发展的重大环保技术装备目录》等名录，推动成熟化学回收技术应用发展。

七、废塑料化学回收的金融政策

化学回收在发展初期尤其需要金融政策支持。扩大税收优惠、增加资金扶持、拓宽融资渠道、创新绿色金融等政策将有力推动化学回收技术研发和项目落地。

（1）化学回收技术企业和落地项目需要税收优惠。在恰当时机，可考虑将化学回收的产品纳入《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》和《资源综合利用企业所得税优惠目录》，享受增值税即征即退和减征所得税优惠；将化学回收项目纳入《环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录》，享受所得税三免三减半优惠；将化学回收设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，使购置并使用化学回收设备的企业享受所得税抵免优惠。除此之外，还可以推动研究制订提高化学回收企业研发费用加计扣除比例等税收鼓励政策。

（2）化学回收企业需要政府主导的直接资金支持。引导地方政府、社会资本成立专门投资塑料污染治理或化学回收技术的“绿色”基金。在恰当时机，可考虑通过国家和地方科技计划加大对塑料污染治理和化学回收科技创新的支持力度，对化学回收企业研发活动和项目落地给予直接资金支持。

（3）化学回收企业的融资渠道需要拓宽。引导银行信贷支持转化科技成果的塑料污染治理企业、化学回收技术企业、化学回收运营企业等。应用投贷联动、知识产权质押、融资租赁、贴息贷款等普惠性金融政策，为优质化学回收技术企业、运营企业进入新三板、科创板上市融资提供便捷通道。

（4）开放并鼓励化学回收企业进入碳交易市场。化学回收技术拥有卓越的绿色低碳属性，在恰当时机，可考虑开放并鼓励化学回收企业进入碳交易市场；给予化学回收技术企业、运营企业绿色债券、绿色基金、绿色信贷、绿色保险等全方位金融支持。

八、废塑料化学回收的其他支持政策

废塑料化学回收介于环保行业、固废行业及化工行业交界处，这三大行业都是强政策驱动、强政府管辖的行业，政策支持对行业发展至关重要。对于同属固废处理的垃圾焚烧发电和餐厨垃圾处理行业，由于欧美发达国家和地区率先使用并发展成熟，我国引入后借鉴其成功经验，在税收优惠、研发激励、财政补贴、技术推广、政府目标等方面形成全方位支持，为其行业发展提供了强大的经济动力、法律支持和政策导向。

我国化学回收行业以往发展主要依赖国内企业情怀驱动、自主研究和自有资金，经过数十年艰苦奋斗，创新理念和技术水平已经领先，若有足够的鼓励性政策支持，则有助于中国化学回收行业加速发展，在技术和市场等各个方面扩大领先。

本质上，鼓励政策是通过对市场主体提升投资收益、降低投资成本、降低投资风险、降低落地障碍和成本等方式，改变行业扩张的动力，这对废塑料化学回收政策制定提供了可借鉴的方向。

九、废塑料化学回收的政策建议

1.清晰定义化学回收行业的产业目录

（1）建议明确化学回收技术是塑料污染防治体系不可或缺的重要技术，是实现国家“碳达峰碳中和”、“两网融合”、“无废城市”、“垃圾分类”、“塑料污染治理”的关键技术之一。

（2）可以考虑明确化学回收属于《产业结构调整指导目录》（2019年本）鼓励类第四十三条“环境保护与资源节约综合利用”第27款“……废塑料……等废旧物资等资源循环再利用技术、设备开发及应用”和《鼓励外商投资产业目录》（2020年版）“全国鼓励外商投资产业目录”第十三条“橡胶和塑料制品业”第99款“废旧塑料的回收和再利用”。

2.制定化学回收行业专属技术规范

因废塑料物理回收与化学回收差异巨大，专门制定《废塑料化学再生（回收/循环）技术规范》意义重大，明确化学回收技术的定义、所属行业、适用范围、原料来源、原料收集与运输、厂址选择、总体设计、技术工艺、辅助工程、施工预验收、三废处理等，为化学回收项目立项扫清障碍。部分重点问题如下：

（1）对于用地属性，可以参考生活垃圾焚烧、餐厨垃圾处理，单独定义化学回收的项目定位和用地属性，避免被判定为“双高”小化工项目，因而导致行业发展受阻。

（2）对于原料来源，由于低值废塑料大都来自生活垃圾，生活垃圾跨地运输受到法律限制，可能导致多地建厂、单个工厂产能规模小，不能实现规模效益，经济可持续能力低。建议在分选和预处理废塑料达到某项标准、有明确化学循环处置单位的情况下，允许跨地运输以实现项目规模扩大、经济性提升。

3.制定化学回收专属产品标准

（1）尽快制定废塑料为原料的化学回收产品标准，包括液态、气态和固态产品。

（2）未能有产品标准对应的固态产物（尾渣），可考虑按照国家固体废物鉴别标准、危险废物鉴别标准进行科学鉴别。

（3）在化学回收的产品标准制定齐全之前，参考石化联合会化学循环课题组建议，可通过“五联单”管理避免产品失控，以“点对点”方式实现定向利用豁免。

4.碳排放、污染物、能耗以“净增量”为评价指标

建议废塑料化学回收项目的污染物排放总量指标和分项指标、碳排放指标、能源消耗指标等不以总增量为衡量标准，而以替代焚烧处置和化石能源的净增量来计算，实现更为科学的评价。

5.清晰定义废塑料回收政府法定目标

（1）在恰当时机，可考虑鼓励部分经济发达地区率先制定明确的废塑料资源化目标，并逐渐全国推行。

（2）在恰当时机，可考虑禁止塑料垃圾填埋和不鼓励废塑料焚烧，而是从垃圾中分选出来单独处置，鼓励分选行业发展。

6.鼓励化学回收产品终端应用

（1）鼓励化学回收PCR塑料终端使用，尤其是食品和医药等高要求领域。

（2）借鉴欧洲地区PCR塑料政策，适时推出塑料包装税收政策，或明确新塑料含PCR组分的目标，以激励再生塑料应用。

7.多部门协同制定政策

对于废塑料化学回收这类跨界度较大的新行业，容易出现某个部门政策支持、其他部门政策滞后而形成矛盾，仍易导致项目落地困难。故多部门协同政策制定至关重要。

感谢中国石油和化学工业联合会外资委副秘书长满娟，终止塑料废弃物联盟（AEPW）中国区首席顾问汤裕生，世界银行集团国际金融公司基础设施和自然资源部高级投资官员孙浩和顾问庄平博士，陶朗集团循环经济副总裁常新杰，德国国际合作机构（GIZ）废弃物与循环经济部门主任钱名宇，上海睿莫环保新材料有限公司联合创始人熊维博士，广东省环境科学研究院环境风险与损害鉴定评估研究所王中慧工程师、高黎博士以及中国石油和化学工业联合会化学循环课题组成员伙伴对本报告做出的重要贡献。

延伸阅读：

废塑料化学回收产业发展报告二：市场篇

废塑料化学回收产业发展报告一：技术篇