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引言:
伴随着城市的快速发展,建筑垃圾产生量急剧增加,垃圾乱堆乱倒现象比较严重。随着无废城市、低碳、绿色、垃圾资源化利用理念的推广和深入人心,近些年建筑垃圾处理和资源化利用的项目逐年增多,各地均有新建的需求。针对建筑垃圾的运作模式,我们梳理后无非就是PPP模式、特许经营模式、ABO模式(直接授予地方国企平台,再以EPC+O方式建设)。PPP和特许经营模式是很成熟的运作模式,适合于投资规模大、合作周期长、社会资本运作效率高的项目。ABO模式在合规性方面弱一些,而且有隐性债务的风险,不作为主流推广模式。实践中区/县建筑垃圾处理项目由于人口规模小垃圾量有限,项目投资规模往往在1亿元以下。如采用PPP模式或特许经营模式,项目前期工作周期长、程序复杂,采购效率性价比较低,有点“杀鸡用宰牛刀”的意思。那么针对区/县建筑垃圾项目投资规模较小、处理技术处于升级迭代阶段的特点,有没有更加灵活、采购效率更高的项目运作模式呢?本文结合市场需求和国家政策法规规定,对“招商引资+政府购买服务”模式在建筑垃圾领域的应用进行了初步探索。
一、建筑垃圾项目特征及主要运作模式分析
(一)建筑垃圾项目的特征总结如下:
1、建筑垃圾项目处理工艺以物理破碎、筛分为主,资源化利用以骨料、冗土、砂浆、混凝土为主,相对于固废垃圾中的垃圾焚烧、餐厨垃圾处理工艺而言,行业技术壁垒较低,竞争分散且激烈。
2、处理工艺分为干法和湿法两种,随着国家政策的指引和行业的发展,处理工艺处于不断改进和革新中,资源化利用的技术也处于不断优化和发展过程中。
3、前端建筑垃圾收集、运输的体系不健全、管理制度不完备,后端资源化产品的销售和利用处于探索和起步阶段。
4、资源化产品属于完全市场化,市场价格波动较大,带来各地的垃圾处理补贴费差异较大。
综上所述分析,建筑垃圾项目处于行业的成长期阶段,“不断变革”是其显著特征。
(二)主要运作模式分析
PPP模式:该模式是建筑垃圾项目的主流运作模式,适合于投资规模较大、合作周期较长的项目(投资额超过1亿元以上,合作周期15年以上)。其优势是合规性强、处理补贴费有保障,该类项目条件较为优质;不足是前期运作周期长,不含可研报告在内,仅仅PPP咨询至完成社会资本采购的周期就有5-7个月。同时PPP项目还需满足“每一年度全部PPP项目从财政预算中安排的支付责任,占一般公共预算支出比例应不超过10%”的强制规定。对于超过红线的地区,不得上马新的PPP项目。
ABO模式:在现存的建筑垃圾项目中,该模式占比也不少。一方面由于建筑垃圾行业门槛较低,另一方面也有政府做大做强地方国企的考虑。优势是政府可控性强,可以利用地方国企的渠道实现资源化产品的销售和应用;不足是项目前期获取程序不规范、合规性差,具有隐性债务风险、政企职责不清、纠纷较多,同时地方国企不是专业的行业从业者,技术的升级革新较慢,不利于推动行业的发展。
特许经营模式:该模式与PPP模式差别不大,相对PPP模式而言,前期项目运作周期较短,从特许经营咨询到社会资本采购的周期为2-3个月。在纳入预算管理的前提下,也不受10%红线的约束,适合于投资规模大、合作周期长的项目。
政府购买服务模式:政府将建筑垃圾处理服务按照政府采购的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据提供服务的质量和数量向其支付费用。每次采购的服务期限一般为1年,最长不超过3年。该模式不涉及投资,适用于存量的建筑垃圾处理设施。
以上是建筑垃圾项目的几种主要运作模式,各有其特点也有不足。目前随着“无废城市”理念的推广,各地对“补齐建筑垃圾处理设施短板”表现出了浓厚的兴趣,尤其是各区/县对新上马建筑垃圾项目有强烈的需求。这些区/县涌现出来的项目具有规模小、投资少、资源化产品须适应当地市场需求的特征。结合建筑垃圾行业“不断变革”的特征,地方政府希望在不投资的情况下又能实现本地化处理建筑垃圾,项目运作程序上既合规又能缩短周期,还能兼顾行业不断变革发展的需求。针对政府需求,笔者在咨询实践中不断探索、对项目运作模式进行创新。
图1 固定式建筑垃圾处理设施(图片来源:北京建工)
图2 移动式建筑垃圾处理设施(图片来源:北京建工)
根据《政府购买服务管理办法》及财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的规定,政府购买服务不得涉及项目投资建设。既然项目投资不能在政府购买服务阶段解决,只能另觅投资途径,“招商引资+政府购买服务”模式由此应用而生。该模式将项目投资和政府服务需求有机结合,项目投资交给市场主体,政府从市场主体采购垃圾处理服务。笔者近期在某项目上成功应用了该模式,目前项目已经成功签约落地。
二、“招商引资+政府购买服务”模式介绍
“招商引资+政府购买服务”模式分两个阶段,第一阶段为招商引资,在这一阶段政府通过招商引资方式选出符合条件的3-5家社会资本方(有限数量制)。这些社会资本方均能满足项目投资的需求,并且接受通过“政府购买服务”的方式获得投资回报。第二阶段为政府购买服务,该阶段由第一阶段选出的3-5家社会资本在建筑垃圾处理服务费报价、运营阶段的服务质量、环保措施和资源化产品销售方案等方面展开竞争。最终从3-5家潜在社会资本中选出1家社会资本为中标人。由中标人组建项目公司承担投资、建设、运营与维护的职能(当然也可以不成立项目公司)。中标人与政府签订《投资合作协议》,待项目公司成立后,由项目公司与政府方签订《垃圾处理服务协议》(期限一般为 3 年),《投资合作协议》期限内,每次《垃圾处理服务协议》到期前,项目公司享有优先续签的权利。《投资合作协议》期满后,政府方可以选择是否与社会资本方续签《投资合作协议》。
与其他模式相比较,该模式具有以下几方面的优点:
项目由社会资本投资,采用核准制或备案制,前期决策程序简单、灵活、周期短。可实现区/县在建筑垃圾处理设施上零的突破;
建设用地可租、可买,项目可采用BOO模式,在合作期满后通过市场方式可处理项目周边县市的建筑垃圾,激发社会资本的积极性;
根据垃圾处理工艺的升级和优化需要、资源化产品线的成熟程度可随时进行项目的技改和扩建,决策灵活,可适应建筑垃圾行业“不断变革”发展需求;
政府三年进行一次政府采购,在采购的同时可以灵活就项目升级改造、物价上涨等进行调价;
在纳入预算管理的前提下,不受10%红线的约束;采购程序规范,合规性强。
三、实践探索
湖北某建筑垃圾项目由笔者以“招商引资+政府购买服务”模式实施,整个项目的成果文件由实施方案、招商引资文件、政府购买服务竞争性磋商文件、投资合作协议、垃圾处理服务协议、绩效考核办法构成。
1、项目核心边界条件如下:
项目土地使用权为租赁,项目投资形成的资产归中标社会资本或其项目公司。
项目合作期限为9(3+3+3)年,含建设期,每期合作期限为3年。中标社会资本/项目公司享有优先续签的权利,合作期限未满政府解约应承担相应的违约责任;合作期满,政府有权选择是否与原社会资本方继续合作。
项目回报机制为政府通过每年向中标社会资本/项目公司支付购买垃圾处理服务的价格和最低服务数量(最低使用量)进行项目回报。
设立项目公司,并由社会资本100%出资。
项目设立调价机制和运营期绩效考核办法,垃圾处理服务费的支付与绩效考核挂钩。
2、招商引资阶段着重考察潜在社会资本的总体技术方案(含处理工艺方案和资源化利用方案)、建设方案(质量、进度、安全)、项目公司的组建计划、投资方案及投资实力(资金筹措与使用计划、银行授信、资产负债率等)及类似投资业绩。
3、政府购买服务阶段着重考察潜在社会资本的运营方案、维修方案、环保措施、资源化产品销售方案、垃圾处理服务费报价。
4、招商引资阶段不签署《投资合作协议》,待政府购买服务阶段确定中标人后,一并签订《投资合作协议》和《垃圾处理服务协议》,确保项目投资主体和购买服务的提供主体保持一致。
通过上述实践操作,该项目已经成功签约落地,进入建设实施阶段。
四、结束语
目前我国受新冠疫情影响严重,经济下沉压力大,作为稳经济的“压舱石”——基础设施投资在经济生活中尤为重要。积极探索各类项目运作模式,可激发市场投资热情,推动经济高质量发展。在实践中笔者结合自己的从业经验,本着创新的原则,对“招商引资+政府购买服务”运作模式进行了有益的探索。当然这仅仅是初探,实践样本还很少,还有很多考虑不足的地方,希望能与各位同行多沟通交流,共同推进项目运作模式的多样化,从而助力投资发展经济。
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