监测监察执法垂直管理制度改革之名词解释：环境执法-北极星环境监测网

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党中央、国务院对下移执法重心多次作出明确要求。

(1)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

(2)党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。

(3)国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出，整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。解决多头执法，一个部门设有多支执法队伍的、业务相近的应当整合。消除多层重复执法。对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市县政府负责监管。由基层监管的事项，中央政府和省、自治区政府市场监管部门，主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。设区的市，市级部门承担执法职责并设有执法队伍的，区本级不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设有独立执法队伍的，市本级不设执法队伍。

(4)《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确要求，按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。要优化执法力量，向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。

与上述执法重心下移普遍性要求一致，党中央和国务院多次要求强化市县层级的环境执法力量。

(1)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

(2)《生态环境监测网络建设方案》提出，重点污染源监督性监测和监管重心下移，加强对地方重点污染源监督性监测的管理。地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权，逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。

(3)《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》提出加强执法队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，加强市、县级环境监管执法队伍建设，具备条件的乡镇(街道)及工业集聚区要配备必要的环境监管人员。

因此，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)第九条明确提出，“环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费”。

在垂直管理改革中，将市域范围内市县两级全部环境执法队伍纳入市级管理，合理配置环境执法资源，分片派出、定期轮换、统一行动，实现执法重心和力量的同步下移。同时，减少了执法层级，增强能力，整合提升，交叉执法，大大提升执法效率，也有利于环境执法机构在属地与城市综合执法等横向配合。

改革后，市级环保部门负责属地执法;县级环保部门上交环境保护许可等职能，强化现场环境执法，实现主司执法的重大转型。

按照《意见》第四条强化地方环保部门职责的要求，省级环境执法机构对省级环境保护许可事项等进行执法，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。改革后，省级环境执法机构与市县执法队伍为业务指导关系，不属于垂直管理范畴。

环境执法与环境监察分开

习近平总书记在十八届五中全会上提出，“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要是指省级环保部门直接管理市(地)县的环境监测监察机构，承担其人员和工作经费”。此处表述中先讲监察执法，后讲上收监察，对环境执法的要求是增强权威性、统一性、有效性，说明对环境监察和环境执法是区别考虑的，所安排的改革路径也是不同的。

因此，《意见》全文对环境监察和环境执法分别表述，清晰界定环境监察和环境执法内涵与职能的差异，并实施不同的改革模式，省级环保厅(局)上收环境监察主司督政，市县环境执法重心下移，留环境执法主司查企。各省份应根据职责职能的调整，科学合理分置环境监察与环境执法机构，相应对环保行政执法机构的名称予以统一和规范，理顺关系，明确责任。

由于过去没有赋予环保部门完整的执法主体资格、没有正式确立环境执法机构，同时，督政工作近年来刚刚开始，导致环境监察这一从排污收费监理概念逐渐演变而来的称谓比较混乱，地方上存在“监察”“执法”“监察执法”“执法监察”等多种名称和职能，一些环保系统工作人员习惯性将环境监察与环境执法两者混淆。由于机构名称和职能不匹配，地方环境监察机构并未承担对政府及其部门履行环保责任的“督政”工作;也因执法资格、执法身份的制约，在“查企”时权威性不足，执法上存在进门难、处罚难等问题。

习近平总书记指出地方环境体制存在“4个突出问题”，其中首要问题就是落实对地方政府及其相关部门的监督责任。《意见》提出的解决措施之一就是省级环保部门直接管理市(地)县监察机构的改革要求，建立环境监察体系，并将环境监察职责聚焦于以“督政”为主的“新监察”。“新监察”是省级环保部门受省级政府委托，依据国家法律法规和党中央、国务院有关要求，通过省级环境监察机构或派驻属地的环境监察机构，采取列席驻在市(地)县政府相关会议、开展日常驻点监察、参与督察巡视等方式，对市(地)县政府及其相关部门环境履责情况进行监督检查。环保执法则从环境监察中剥离，职责聚焦于“查企”。

实行环境监察与环境执法职责、职能、机构、人员的分开，有利于“督政”和“查企”职能的各自归位聚焦，有利于解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，有利于落实党中央关于环保垂直管理制度改革的明确要求，符合落实地方政府环境保护主体责任、强化排污者污染治理主体责任的生态文明体制改革总体方向，意义重大，必须贯彻落实。

如果将实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，将带来一系列不利影响。第一，与党中央、国务院加强基层执法力量精神相违背，不利于增加环境执法的有效性。第二，将目前实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，会造成地方缺少执法队伍对企业进行监管执法，在实际中会出现地方上交环保责任的情形。第三，地方环保系统缺失人手和力量，将使环保局处于“空转”的状态。第四，如果将这些大量的执法人员全部上收，可能会面临较大改革难度和阻力。第五，改革后执法责任难以落实，省级环保部门也难以应对集中上交的行政处罚、行政复议等工作。

延伸阅读：

监测监察执法垂直管理制度改革之名词解释：责任分工

原标题：名词解释之环境执法

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