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(二) 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼法律目的一致
《方案》对“生态环境损害”这一核心术语进行了明确界定。可以发现,定义中指出的生态系统功能的退化,包括环境要素和生物要素的不利改变,正是前述环境公益损害的核心内涵。《方案》对于“赔偿范围”的初步划定也恰恰体现了环境公益的恢复性和补偿性保护理念。也就是说,生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼具有目的一致性,皆在于保护环境公益。当然,目前的生态环境损害赔偿主要针对导致环境公益实际损害的污染环境行为和破坏生态行为这两种典型类型。这兴许是考虑到由省级政府发起的诉讼确实成本较高,环境公益的损害风险尚“不足为惧”。诚然,此处的行为类型仍可通过正式立法进一步修正和完善。
而从反面看来,生态环境损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼救济环境私益(涉及环境的人身权益和财产权益) 的目的并不相一致,《方案》明确规定人身损害、个人与集体财产损害的赔偿事宜适用《侵权责任法》等法律很好地说明了这一点。
综上,生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的法律目的一致但理论基础不同。该制度与环境侵权诉讼在理论基础和法律目的上均差异明显,是两种并行不悖、泾渭分明的制度。据此可以做出判断: 当前的生态环境损害赔偿制度是一种特殊的民事诉讼制度类型。
三、生态环境损害赔偿制度的完善路径
以明晰体系定位为基础,生态环境损害赔偿制度的完善路径可以在两个基本面向上展开: 从宏观共性上看,强化环境公益司法保护的制度整合; 从微观个性上看,把握政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色。
(一) 环境公益司法保护的制度整合是核心趋向
事实上,理论基础的些微差别(绝不是本质冲突) 并不意味两项制度的必然分立。这是因为,无论是由省级政府还是环保组织提起诉讼,均意在救济环境公益。也就是说,在相同法律目的统合下完全可以同时采用由不同法学原理支撑的法律手段并彼此协作配合。因而,影响两项制度环境公益司法保护目的实现及其程度的关键应当是如何最大限度地发挥制度合力,这就当然牵涉到二者间关系的处理问题。
本文认为,相较于加强具象的制度衔接,从更长远的意义来看,促进两项制度之间的结构整合也许更具针对性和现实价值,应成为生态环境损害赔偿制度完善的核心趋向。究其原因,从必要性上看,一方面,两项制度在适用范围上高度重合。《环境保护法》第2条对“环境”的立法定义完全可以涵摄《方案》中着重列举的大气、地表水、动物以及环保部负责人解读中明确提到的矿藏、水流、城市土地等环境(自然资源) 要素。因而,生态环境损害赔偿制度重点保护的国家所有自然资源依据体系解释能够成为环境民事公益诉讼的保护对象; 另一方面,行政机关和社会组织的起诉顺位应谨慎设置。省级政府作为起诉主体的权威性和威慑力、环保组织作为起诉主体的中立性和公信力都是应予充分考量的因素。立足法律实践,当下一种可行的做法是暂不予设置起诉顺位,具备法定资格的主体均可起诉而不受限制,谁的起诉率先立案就适用谁所属的诉讼制度。至于其他适格主体则可以在法院正式受理后于一定期限内提起申请,并待审核通过后以共同原告身份参加诉讼。《解释》第10条第2款实际上就采用了这一思路。
从可能性上看,生态环境损害赔偿诉讼完全可以较少障碍地整合到环境民事公益诉讼的制度轨道上去。一方面,《民事诉讼法》第55条“法律规定的机关”、《解释》第10条“有权提起诉讼的其他机关”的表述具有内涵的不确定性和指引性,完全可以通过其他规范的补充解释涵盖省级政府等行政主体,以此获得实在法上的正当性; 另一方面,《方案》中提到生态环境损害赔偿诉讼在司法中应当着重完善的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度正是环境民事公益诉讼司法规则进一步深化的重要突破口,二者在这些方面具有共通的改良诉求。比如两项制度都需要引入裁判执行的第三方监督机制。可见,构建生态环境损害赔偿诉讼不失为发展环境民事公益诉讼的关键契机。未来的环境公益诉讼(包括环境行政公益诉讼
在内) 应当通过完善相应的实体性配置和程序性设计,充分关照当下生态环境损害赔偿诉讼的制度诉求,致力于搭建起内部协调统一的更广泛意义上的环境公益司法保护机制。当然这还要经历很长的过程。
(二) 政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色是关键抓手
削弱甚至消弭生态环境损害赔偿诉讼的制度特性绝非环境公益司法保护制度整合的题中之义。恰恰相反,牢牢把握政府因其民事主体和行政主体双重身份而衍生出的多元角色,正是完善生态环境损害赔偿诉讼的关键抓手。这也正是环境法兼具公法和私法特质,属于社会法范畴的鲜明体现。具体而言,政府的多元角色主要体现在以下三个方面:
其一,政府既是赔偿权利人又是监管义务人。虽然在生态环境损害赔偿诉讼中政府是以民事赔偿权利人的面貌出现,但不可否认其行政监管义务人的角色。因为依照《环境保护法》第6条第2款,省级政府应当对其行政区域内的环境质量负责。与此同时,作为省级政府组成部门的环境保护、国土资源、农业、林业等部门也依法被赋予相应的环境行政监管义务。这就要求一方面,有效平衡诉讼中双方当事人地位,积极矫正原告方的过度强势,充分保障被告方(通常为污染企业) 的诉讼权利,避免诉讼过程中“一边倒”的情况; 另一方面,进一步健全针对省级政府、被指定部门机构及其负责人的环境监管履职监督与考核评价制度,明确在环保领域行政执法的优先性与损害求偿的补充性,并构建二者的衔接机制,在法律原则和规则框架内用好这两把利器。
其二,政府既是原告又是潜在的被告。现实中可能存在这样一种情况,省级政府、被指定部门机构及其负责人因违法或不当行使行政职权而给环境公益造成损害,比如非法批准建设垃圾填埋场造成当地土壤环境损害。此时,政府可能因其行政侵权行为而成为诉讼中的被告一方。也就是说,政府既是诉讼中的原告,又是潜在的被告。这就要求一方面,尝试厘清生态环境损害赔偿诉讼与行政赔偿诉讼的制度边界,最大限度地释放制度功效; 另一方面,考虑在原被告双方均为行政主体这一崭新的诉讼模式下,如何搭建相应的制度框架,以此为环境行政公益诉讼的构建进行理论和实践上的积累。
其三,政府既是“运动员”又是“裁判员”。生态环境损害赔偿诉讼中政府可能以原告或被告的身份出现,充当“运动员”的角色。但在一些诉讼环节中,政府却又可能会担任“裁判员”的角色。一个鲜明的例子是,在公布的环境损害鉴定评估推荐机构名录中,相当一部分机构与当地政府有着千丝万缕的联系,人财物事项往往受到控制和限制,其鉴定过程和结果的公正性不无质疑。另一个例子是,在一些诉讼裁判的执行过程中,特别是被判决修复生态环境的情形,因执行监督的长期性和艰巨性,政府可能被法院委托作为监督者。政府监督政府,其有效性受到拷问。这就要求一方面,加快环境损害鉴定评估机构的独立性和中立性建设,统一鉴定评估的管理制度、工作程序和技术标准体系; 另一方面,完善生态环境损害赔偿诉讼的执行制度,加大对生态环境替代修复、异地修复方案的考量,注重发挥社会组织在执行监督中的积极作用。
四、结语
我国正处在经济体制转型升级的重要战略期,环境问题不容乐观。在国家治理现代化的伟大历史进程中,生态文明建设领域的良法善治将是必由之路。为此,我们真诚期盼生态环境损害赔偿制度可以在社会实践中不断总结经验,尽快健全完善起来,为“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”做出应有的贡献。
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