环保项目PPP模式比较分析

2典型案例分析

污水处理项目作为地方基础设施建设工作的重要组成部分，由于资金匮乏、融资渠道单一、地方政府融资意识欠缺等因素，项目建设一直处于瓶颈阶段。而PPP模式可以有效解决地方融资困难的问题，在“一带一路”生态战略发展和环境保护基础设施的背景下，PPP+环保项目进入到新的发展机遇阶段。

江苏省邳州市污水处理PPP项目是2007年由邳州市政府公开招标，由中工国际工程公司承包完成。项目总投资额5000万左右，特许经营期30年。目前，从项目完工的一期、二期建设成效来看，污水控制效果显著。对于该项目的建设，政府主要采取特许经营的方式，将污水处理厂的特许经营权暂时性地交给中工国际工程公司，由其负责污水处理厂的运营。该项目的基本结构如下图所示：

（图片来源：王林秀，钱佺

《污水处理PPP项目跨境联动创新路径》）

从图片中我们可以看出，这种模式的融资风险主要是由社会资本投入方承担的，随着私营部门资本的加入，政府的融资利益将会受损。然而，由于项目的特许经营期周期长，从而无法在近期获得投资收益。外加项目涉及面比较广，例如与银行进行融资谈判、与政府签订特许合同、与运营商进行谈判等，期间利益主体较多，过程较为复杂。

二PPP模式环保产业基金

1PPP模式环保产业基金概念

PPP模式产业基金是指以产业基金形式直接或间接投资PPP项目的一种基金，一般通过股权或股债联动的设计、改造、运营、政府根据协议授予项目公司一定期限的特许经营权，在基金续存期届满时通过约定回购、份额出让或资本市场变现来实现投资的推出。其核心以私募股权的方式投资PPP项目。而环保产业基金是PPP产业基金的一种具体表现形式，顾名思义是指是指财政资金参与市场的环境保护产业基金，扶持和引导其投向环境保护的企业和产业。通过发行基金，将投资者的资金结合起来，为环保产品提供资金和管理支持，并在适当时机抽回资本，以获得资本增值。PPP模式的环保产业基金主要有如下特点：

第一，财政资金占比不高。在环保产业基金的构成中，财政资金的所占比例不高。这是因为作为股权投资的范畴，这种基金只能投资于未上市的企业，这就在一定程度上增加了投资风险。据此，财政资金在其中主要发挥的不是投资作用而是引导作用。作为政府的风向标，指引更多的风投资金投向环境保护相关的产业。

第二，充分利用政策优势。环保产业基金本身能够充分体现政府扶持环保产业发展的政策方向，发挥政策优势，并且政府信用背书能够为环保产业基金增信。除此之外，财政补贴和贴息等措施，可以有效抵御项目风险。

第三，积极发挥杠杆优势。环保产业基金可以在自有资金的基础上撬动多倍杠杆，以获得更多有效融资。通过杠杆作用获取的资金收益，除去付给优先级有限合伙人（金融机构）的管理费、托管费等，仍然可以在营业收入一定的情况下提高净资产收益率。

2典型案例分析

环保产业基金是各地生态修复项目吸引投资的重要渠道，可起到固化行业资本，吸引外部资本或者跨行业资本的作用。目前PPP模式的环保产业基金的典型代表是土壤修复基金。作为环境市场中的新兴市场，土壤修复前景广阔。2016年5月31日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。目前，地方政府正积极响应国家政策，陆续出台了地方版的“土十条”，我国土壤修复市场持续升温。根据专家推测，2017年土壤修复市场预计可达200亿元，“十三五”时期市场有望突破1000亿元，从中长期来看规模可达万亿。

根据21世纪经济报道，中国首支土壤修复产业基金将于2017年年底落地。该基金由北京易修复生态科技有限公司联手中节能大地环境修复有限公司、博天环境集团股份有限公司、山东新鸿大地环保科技有限公司、武汉都市环保工程技术股份有限公司等7家公司共同筹建，称为“易修复棕地产业基金”。据中国科学院生态环境研究中心副研究员、易修复生态平台创始人黄锦楼表示，易修复棕地产业基金总规模是100亿元，首期基金大约10亿元。

根据目前已有资料显示，该基金自筹建成立过程中，易修复生态平台是主要的牵头发起方。其作为中国生态修复网团队策划的项目对接平台，包括项目众包、产品发布、在线预约服务、修复社区等功能。根据合作协商框架，中国生态修复网、易修复生态平台定期将适合的项目信息(包含具体可实施项目或者优质企业等)优先推荐给易修复棕地产业基金，由产业基金管理机构负责对项目组织调研评估，并召开项目投资研讨会讨论商定是否参与投资。根据基金主要负责人表示，该支土壤基金成立后将以项目投资为主，股权投资为辅的方式运作。

首先，在项目投资方面，各方计划综合评估，选择1-2个示范城市，以易修复棕地产业基金平台与地方政府对接，围绕城市双修的理念，响应PPP等新兴模式，从城市生态规划、环境综合整治与再开发、产业布局与调整、新兴产业扶植与导入等多维度打造试点示范项目。目前，尽管易修复棕地产业基金尚未正式落地，但已经确定了在徐州投资国家级土壤修复生态科技产业园的项目。

其次，在项目投资之外，该基金也将涉足股权投资。拟投资孵化、扶植优质科技型企业；遴选有科技含量和发展前景的优质企业，通过股权投资的方式，嫁接资金、项目、技术、经营管理等资源，快速培育其进入IPO通道或培育上市公司定向增发项目，协助其在境内外资本市场上融资。

三PPP模式区域或流域环保基金

1PPP模式区域或流域环保基金概念

PPP模式的区域或流域环保基金是环保产业基金的特殊表现形式。其主要差别在于，环保产业基金主要针对的是单一项目，例如上文提到的土壤修复基金的运用。而流域环保基金针对的是一个项目包，内含多个项目共同运作。项目包通常会分为高、中、低利润项目群，项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。除此之外，流域环保基金通常主要运用于生态城建设或者流域保护中，而环保产业基金则可以使用在适合环境整治的任何合适项目中。

PPP模式的区域或流域环保基金的具体操作方式是以项目为基础、以合同为核心、以特许经营权的让渡为手段。该基金的项目包是已经在合同中规定了的，通过特许经营权让渡和合同管理，为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目，必须接受环境目标，以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目，含中低利润项目和无利润项目。PPP模式的区域或流域环境保护基金，可以调整政府宏观调控思路，积极引入市场机制，提高环保工作效率，它具有以下特点：

第一，有利于提高流域环境的自身造血功能。PPP模式的区域环保基金实际上是以扶持有利于流域环境改造的产业群为目标，实现流域水环境保护的产业规划过程。前期过程中，通过财政资金的参与与扶持，这些环保产业群得以在良好基础的前提下发展，壮大自身实力。在经过数十年与政府合作之后，产业群自身的机能得以成熟，可以在脱离资金的扶持下独立在市场中运作，实现自身造血功能。

第二，有利于风险控制和资源整合。流域区域的项目工程系统比较复杂，因为涉及的产业链较多。因此，采用PPP产业基金的模式可以最大限度降低风险。通过在基金平台上构建技术创新网络、搭配各种融资工具和手段有效控制项目运营成本并提高整体收益率。

第三，有利于解决中低利润环保项目的融资困境。在流域环保项目中，中低利润的环保项目往往面临着尴尬的境地。一方面由于利润较低，缺少融资渠道，从而必须依赖财政扶持，给地方政府增加财政压力；另一方面，这些环保项目对于流域内的环境整治具有重要意义，从而产生资金需求与供给的严重矛盾。然而，PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境，打包流域内的高、中、低利润环保项目集体发展。而且，这种创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。

延伸阅读：

2017年中国环保PPP行业发展现状分析及发展趋势预测（图）