2018年中国水治理市场分析报告——PPP模式运用现状、问题与对策分析-第2页-北极星水处理网

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二、中国水治理引入PPP模式存在的主要问题

（一）对水治理引入PPP的认识和执行存在偏差，一定程度上偏离了PPP初衷

从初始目的来看，PPP的运作往往是为了解决财政资金短缺，但如果仅以此为目的，不注重后续的一系列监管、绩效考评、政策目标平衡等，则项目很难长效运营，最终半途而废。PPP的本质不是私有化，而是合理平衡政府和市场的关系，通过政府和社会资本之间的通力合作，实现最大效益。改革的根本目的是促进政府提供公共服务方式的转变，提高运营效率和公共服务水平。

（二）水治理规划难以统筹，影响PPP项目质量

长期以来，中国的水治理体制存在所谓的“九龙治水”。通过一些地方的调研也了解到，由于相关部门各自组织推介涉水的PPP项目，难以统筹规划，质量参差不齐，使得不能有效整合而发挥规模效应和规模效益，还可能给项目后续建设运营带来较大不确定因素。从根本上讲，九龙治水的症结并不在于管理职能分散，这仅仅是表象。无论涉水事务由一个部门管理，还是由多个部门管理，核心目的是要实现各项涉水事务从规划到建设、运营各环节的统筹谋划和有机衔接。解决“九龙治水”问题，关键是要健全水治理事务的决策、监督、执行机制，而不仅仅是将部门职能简单归并整合。

（三）PPP相关政策法规支撑不足

由于我国特殊的国情，就目前而言，PPP模式与我国现行法律法规及项目审批、投融资机制之间是存在矛盾的。最核心的问题是，PPP合同在法律性质上究竟如何界定，受行政法（公法）约束还是受民法（私法）约束？PPP实践中，政府同时扮演着参与者和监管者的角色。从国际惯例看，PPP合同既可以采用行政授权赋予，也可以采用契约约定赋予。我国的相关政策更倾向于将PPP合同界定为公法范围，但考虑到政府和社会资本是合作性质，私法约束不能完全被忽视。此外，随着PPP模式适用范围的迅速扩大，水治理PPP运作衍生的其他合法合规问题，如土地资源配置、国有资产管理等，也在不断暴露。现在的规范性文件不足以解决这类矛盾，必须推动立法及配套法规制度建设。

（四）水治理PPP项目专业化运作体系不健全、盈利模式不清晰

实施PPP要求一套健全完善的专业运作体系。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节中，涉及大量评估、论证和合同条款谈判。项目性质的差异、资金来源的多样性，参与主体的多元化和政策要求日趋严格，使得国内水治理引入PPP运作变得愈发复杂。需要结合不同水治理项目的特征，决定是否采取PPP模式，以及选用哪种PPP模式，合同条款也要根据每一个项目背景和条件的不同而具体研究和设定。但客观地说，当前既限于咨询和支撑能力的落后，也存在急功近利心态的影响，一些地方的水治理PPP项目没有经过充分论证和周密前期准备即匆匆上马。专业化不足严重影响PPP的运作质量。同时，目前水治理PPP项目现金流可持续性差。PPP项目中，社会资本是为盈利而来。因此，项目的基本条件在于要形成稳定的现金流，保障项目的运转和企业的收益。而目前的情况并不如意。一些地区是出于上级政策要求，或是受制于资金困难而开展PPP。因此，财力较好的地方对推进PPP积极性不高，财政较差的市县将收益较好的项目留住不愿推介给社会资本，导致推介出来的项目质量普遍不理想，存在回款难的问题，不具备盈利的可持续性，社会资本方进入顾虑重重。大量实践表明，多数失败的水务项目，其根源都在于政府和社会资本两方对于价格及利润难以达成协议。

原标题：2018年中国水治理行业PPP模式运用现状、问题与对策分析（图）

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