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通过对比分析可知,交易指标量、工作范围和指标使用期限的衔接是需要重点解决的三个方面。
1、指标量的衔接
对于已建成企业,企业必须持证排污,在未开展老企业初始分配的前提下,这些企业排污是无偿占用了环境容量资源,排放污染物已成既定事实,且有例行的监测数据,因此,开展排污权交易和排污许可证衔接工作相对简单。具体工作思路应以现有排污许可证(无偿获取的指标量)为基础,以实际环境监测数据作为参考,结合全国第一次污染普查数据和污染减排要求,反推测算企业需购买的排污权指标量,进而完成排污权初始分配即可。本文暂不对已建成企业排污权交易和排污许可证衔接进行探讨。
对于新建企业,排污权交易指标量由技术支撑单位通过项目可研报告、环评报告等技术文件核算得出(河北省省级排污权交易指标量由省排污权交易中心承担技术核算工作),是预期排放量,排污许可证核发量则可通过项目竣工验收实际环境监测数据核算而来,是实际排放量。对照两项指标数量关系存在等于、大于、小于三种情景。
情景一,排污权交易指标量一排污许可证核发量,这种情景下指标量准确对应,说明交易指标技术测算准确,企业严格按照环评文件要求进行环保设施建设与运行,治污设施运行良好,均达到设定的技术参数,属最佳情景。
情景二,排污权交易指标量>排污许可证核发量,即企业污染物实际排放量小于企业前期购买的排污指标量。出现这种情况原因有三,一是环评阶段排污指标只根据某行业平均产生、排放系数和污染治理水平计算得出,与实际排放存在一定差异。二是项目在建和运行阶段,环保设施及处理工艺有较大变化,企业清洁生产水平和污染防治措施大幅提升,造成差异;或环保设施及防治措施未变,原料、燃料成分发生变化,污染物产生量变小,造成差异。三是部分企业意识到排污指标的市场稀缺性,存在较大的市场升值潜力,在环评及交易指标测算阶段人为干扰数据,造成差异。
对此,环境管理部门需进一步核实排污权交易核算指标数据和竣工验收监测数据,确定数据不一致原因,在排除人为干扰因素前提下,若实际排放量确实小于交易指标购买量,从技术角度分析,企业富裕的指标有三种用途可供选择:①可以储存,经环保部门确认后,可用于后续项目建设所需排污权指标;②通过交易平台进行强制性或非强制性出售,既可获取指标的市场升值,又可活跃交易市场;③对于纳入减排的重点企业则可以抵扣污染减排指标。
情景三,排污权交易指标量<排污许可证核发量。即企业污染物实际排放量多于企业前期购买的排污指标量。此情景出现的几率相对较大,主要原因可能是原料、燃料成分发生变化,污染物产生量变大,或原料、燃料成分未发生变化,污染治理设施实际运行效率低于设计运行效率等因素,造成实际排放量比预期排放量大。
此情景下,环境管理部门应暂停企业排污许可证核发工作,同时要求企业采用工艺改进或燃料改进的方式将污染物排放量降下来,达到排污权交易指标量要求,或待企业通过市场交易购买到足额的排放权指标后,方可进行排污许可证的核发工作;对企业来说,势必会影响环保竣工验收,进而影响经济效益,应尽量避免这种情景的发生。
2、工作范围的衔接
依据《河北省主要污染物排放权交易管理办法(试行)》,排污权交易原则上适用于全省行政区域内所有新建排放污染物的企业,但从实际操作上看,排污权交易主要集中于全省工业企业。依据《河北省排放污染物许可证管理办法(试行)》,排污许可证适用于全省范围内所有直接或间接向环境排放水、气污染物的企事业单位,禁止无证排污。从工作范围上分析,排污许可证管理涵盖范围更加广泛,排污权交易涵盖范围目前尚窄,随着排污权交易工作的不断深化,交易范围的不断扩展,预计工作范围会不断重合,其衔接程度主要取决于排污权交易工作制度的设计。
此外,排污权交易本身处于试点阶段,是个开放系统,交易污染物的种类可按环境管理需求随时增加,例如,为应对京津冀地区雾霾污染,河北省拟在承德、唐山、邯郸三市开展烟尘、粉尘排污权交易;为应对土壤重金属污染,河北省拟在全省范围内开展涉重金属铅和总铬污染物的排污权交易探索工作。因此,交易种类的增加、交易范围的扩展,需要排污许可证拓展污染物种类作为支撑。
3、期限的衔接
排污指标是企业污染物合法排放的重要依据,以排污许可证的形式体现。以河北省为例,排污许可证分为《排放污染物许可证》和《临时排放污染物许可证》两种,排污许可证的有效期限为三年,主要发放给污染物排放浓度和主要污染物排放总量达到相关规定的排污单位;临时排污许可证的有效期限为限期治理期限,最长不超过一年,主要发放给污染物排放超过国家或地方排放标准或总量控制指标,以及未达到环境保护其它相关规定而被责令限期治理或整改的排污单位。按照目前河北出台的政策文件,全省对于排污权交易指标使用年限未作明确说明,暂时可按长期使用来处理,在与排污许可证期限衔接上便于处理。从全国情况看,部分试点省对排污权指标期限进行了限定,分1年、5年、20年三种,在与排污许可证限期的衔接上则需要做大量技术工作。此外,排污权指标使用年限与交易基准价密切相关,使用期限决定着市场最终成交价格。
结论建议
1、相关政策应进一步完善
河北省开展省级排污权交易已有近两年时间,预计陆续会有通过交易获取排污指标的新建企业竣工投产,并开展环保验收,排污权交易指标量和排污许可证核定量如何衔接起来,是必须解决的技术问题。 《河北省主要污染物排放权交易管理办法(试行)》和《河北省排放污染物许可证管理办法(试行)》均未对两项工作的衔接做出规定,为切实发挥排污权交易的实际工作效用,强化与排污许可证的有机衔接,建议在制定主要污染物排放权交易管理办法实施细则时充分考虑两项工作的衔接关系,做好衔接的框架设计,制定出切实可行的工作指导意见,明确两项指标量存在差异时如何进行有效衔接。
2、相关技术核算应进一步加强
指标量核算是排放权交易和排污许可证管理的工作核心,在有偿获取污染排放指标的前提下,环评文件中的污染物排放总量核算必须成为环评技术审查的重点,准确核算指标量不仅关乎环评审批的严肃性,而且也直接与企业付出的经济成本密切相关。建议参照《“十二五”主要污染物总量减排核算细则》,建立两项工作统一的技术核算依据和方法。同时,按照循序渐进原则,采用“交易一个,规范一个,衔接一个”的方法,逐步建立一套排污权交易和排污许可证动态管理台账,形成指标量的动态化交流反馈机制,构建一个指标量全周期的动态管理体系。
3、指标量全程监管应进一步加强
指标量直接关系企业经济利益,在项目环评阶段,部分企业为了减少排污权指标交易的成本,可能会要求环评单位将环评文件中的污染物排放量做小,甚至做成“零排放”,同时,也有部分企业看到指标量的市场升值空间,可能会要求环评技术单位故意将排放指标量做大,这就要求环保部门在进行指标量前期技术审查时,坚持客观、公正的工作态度,严把技术审查关口。待新建企业竣工验收时,建议排污权交易机构应与监测部门、环境监察部门一同参与项目“三同时”验收,加强指标量后期监管,同时也应参与到日常对企业的环境监察工作中来,实现对指标量的全过程监控。
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