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党的十八届四中全会《决定》提出,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。要求完善立法体制,明确立法权利边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调解决,不能久拖不决。
为什么要引入第三方评估?
“尽管第三方评估已经在很多领域被广泛采用,但是在立法领域,引入第三方评估还是一项制度创新”,国家行政学院法学部副教授韩春晖在接受采访时表示,对争议较大的重要立法事项可以引入第三方评估,这实际上是为了防止部门利益和地方保护主义法律化,有效推动立法的可行性、合法性。
当前,由行政部门起草、国务院法制办修改、提交全国人大常委会审议的立法流程,已成为行业立法的标准流程。
例如,今年早些时候,环境保护部起草的《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案送审稿)》报请国务院审议,国务院法制办公室征求有关方面意见后,修改形成了《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》,并向社会全文公布、征求意见。接下来,国务院法制办将汇总各方意见修改后,报请全国人大常委会进行一审。其他领域的立法流程也同样如此。
据不完全统计,在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中,有48部法律是由主管行政部门起草,比例高达75%。
除了直接起草法律法规外,行政部门还承担着制定法律实施细则的职能。
比如新环保法通过后,环境保护部近期出台了《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件,预计年内正式印发实施。
之所以采取行政部门起草、人大常委会审议的立法模式,主要是为了弥补立法机关资源不足,在专业性上有所欠缺等问题。不过,在不少法律专家看来,这必然带来一个问题:部门利益法律化。
中国法学会行政法研究会副会长、清华大学公共管理学院教授于安认为,我国的行政管理是以部门为主,部门之间的分工是有交叉的,划分有难度。从立法角度看,对于部门之争的冲突问题,引入第三方评估后,各方有利益关系的观点都能在第三方里面得到反映,通过第三方协调关系,可以让部门利益之争和矛盾清晰化,利于立法选择。
“第三方评估还可以增加立法本身的可接受性”,韩春晖说,“涉及重大争议后,如果由决策机关来协调,争议双方会感觉受到了压制,特别是“弱势”一方会认为决策部门是扶这头压那头。引入第三方评估后,评估的结果会以一种非常正当的方式告诉争议双方:评估结果就是这样,你应该接受。”
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