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2003年,湖北十堰市在全国首吃“全城公交民营化”螃蟹。当年4月29日,温州民营企业家张朝荣以3816万元获得了十堰市公交公司68%股份,变身为民营企业的新“十堰市公交集团有限责任公司”,每年出资800万元买断十堰市23条公交线路的18年经营权。
通过这一交易,当地政府非但每年不用投入巨资补贴公交系统,还可坐收数百万元“渔利”,因此,当时十堰市的做法一度被赞为“公私联姻”的正面典型。然而,在后期运营过程中,这场“婚姻”危机四伏。当地政府不让公交票价上涨,却又不给企业补贴,只管按时收取企业上缴的800万元。这导致企业不得不以克扣员工工资,降低油费开支来压缩运营成本。
“火山”终于在2008年爆发。当年1月到4月,十堰市公交公司连续爆发四次大规模停运事故,导致城区70多万市民出行难。最终,这个公共服务市场化的案例以政府重新全面接管公交公司收场。
另一个典型案例是长春汇津污水处理厂项目。据了解,汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》,设立长春汇津污水处理有限公司,同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底,项目投产后合作运行正常。但从2002年年中开始,排水公司开始拖欠合作公司污水处理费,长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》,2003年3月起,排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷,2005年8月最终以长春市政府回购而结束。
清华大学建设管理系教授王守清对中国证券报记者表示,这些案例的相似之处在于,由于地方政府在合作前期均未对后期可能存在的问题考虑周全,仿佛将PPP项目当成“甩包袱”工程,进而导致了诸多项目运行受阻。他的研究团队不久前曾完成对于上世纪90年代至今试水PPP模式的16个典型的失败案例系统分析后发现,尽管这些项目推进过程中均遇到各种各样的问题,但绝大多数问题均直指“政府信用风险”这一点。
王守清告诉记者,过去在他参加的各种有关PPP项目的论坛会议上,企业反映地方政府信用问题的声音不绝于耳,一场本该圆满的‘婚姻’却最终不欢而散。而这也成为众多民企心目中挥之不去的“阴影”。
国内一家大型水务上市公司高管对于上述风险也深有体会。他告诉中国证券报记者,在他们公司早期接受的多个地方水务及污水处理项目中,开始做TOT、BOT模式,但项目运行过程中,始终伴随的问题就是合同的履行问题。“有些项目尽管我们绞尽脑汁地将合同条款条理清晰地一一列出,唯恐给后期带来隐患,但往往政策方一个很小的变动,例如碰到领导换届,就会对项目推进造成很大的不确定性。”他说。
金永祥告诉记者,在他们公司接触过的一些地方政府PPP项目咨询中,曾遇到过所签合同中“投资回报率达30%”的情况,如此高的回报率显然高出国内公用事业项目的实际投资回报水平,因此这个项目推迟三年都无法执行。“过去数年一些地方政府在推PPP项目时,单纯把这些项目当成政府的融资工具,为了吸引社会资本参与就开出一系列‘空头支票’,后期执行不下去又频繁违约,所谓的三赢局面最终演变成‘三输’。”金永祥表示。
上述滁州地方企业人士也坦承,对于公共基础设施项目,作为社会资本参与其中并没想过能获得多大的投资回报水平,企业更看重的是20年项目运行周期内获得稳定无风险的投资回报。要实现这一点,就需要政府的政策连贯性来护航。
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