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实现“三赢”需弘扬契约文化
对于民营资本过往参与公共基础设施投资的颇多微词,有地方政府人士对记者诉苦,一些项目在后期实施过程中出现的违约情况,并非政府有意为之,而是当面临要在企业利益与公共利益之间做出选择时,政府理所当然地要站在公众利益这一边。“我们现在其实也开始谨慎起来,推项目时也比较注重规范化。”该人士表示。
对此,王守清和金永祥均向记者表示,尽管过去国内的一些项目走过弯路,但在新一轮PPP热潮中,还是看到不少地方政府的可喜变化。他们告诉记者,近期各地政府组织的关于PPP项目的培训班如火如荼,他们经常奔走于全国各地讲课。“至少可以感觉到,政府对于PPP的认识渐渐开始深入了。”金永祥告诉记者。
金永祥指出,推广PPP模式的终极目的是实现政府、社会资本及公共服务对象的“三赢”,即政府拓宽公共基础设施建设融资渠道,社会资本获得合理投资回报,在此过程中通过政府与社会资本良性互动而实现公共服务对象的利益最大化。从这一点上来讲,规范的PPP模式绝不仅仅是一个融资工具,而是针对公共基础设施投资、建设及运营的全新管理方式,规范的PPP项目要有一整套涉及权责论证、收益风险共担及激励监管的制度设计体系。
王守清认为,从发达国家已经积累的经验来看,并非所有的公共基础设施项目均适合采用PPP模式,例如在PPP传统比较悠久的英国,其PPP项目占整个公共服务项目的比例不超过10%,而推广PPP已多年的日本,其PPP项目比重甚至不到1%。
“这就提醒我们在推广PPP项目时不能一哄而上,不能简单认为通过PPP项目融到资就万事大吉,而更要考虑到项目后期如何确保高效运行,提供的服务更能让公共利益最大化。”王守清告诉记者,成熟的PPP项目都会有一个很科学规范的合同文本,其中涉及的方方面面问题都会在合同中事先约定,避免后期相互扯皮。
金永祥也表示,民间资金每一分钱的投资都会要求回报,所谓无利不起早,投资打水漂的项目没人干。因此,要真正大规模推广PPP,政府必须改变公共基础设施建设的传统观念。
正因为有了前车之鉴,今年9月份财政部发文要求地方政府认真做好项目评估论证,细化完善项目合同文本,同时要合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
北京大学政府管理学院教授周志忍对中国证券报记者表示,要真正实现PPP模式“三赢局面”,最重要的一点就是要在公众、政府与社会资本,特别是后两者之间形成利益的重新分配。从国内此前各领域的实践经历来看,公共服务领域引入社会资本后,政府的财政支付方式会发生变化,这个过程可能会触及相关方利益,需要冲破种种阻碍,或者达到某种妥协,最终要达到平衡状态并非易事。
他认为,对于政府来说,当前最紧迫的任务是,要创设多渠道完善投资回报补偿机制,同时营造公平透明的政策环境。例如需明确政府在购买公共服务中的责任意识,制定详尽的公共服务产品质量标准,完善招投标程序,健全社会力量参与及退出的科学机制等。
在金永祥看来,在公共服务的利益相关方中,政府始终处于主动地位,要真正实现“三赢”,需要政府树立契约精神,而这一点也事关政府职能的转变。“正如在一段婚姻关系中,夫妻之间心照不宣的契约比具有法律效力的一纸证书更有约束力,这可能才是PPP模式最具深意的内涵所在。”
国家政策层面显然已开始重视培育PPP项目的这一内涵要义。在9月财政部所发《通知》中就明确提出,即将示范推广的PPP项目,注重要求政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。
接受记者采访的专家及企业人士均指出,尽管PPP模式发展空间广阔,政策和法律层面都在发力,地方政府更是热情高涨,但政府和企业之间契约精神的培育仍有很长的一段路要走。
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