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带刺的玫瑰
理想虽丰满,现实却很骨感。诸建芳表示,基于政府和市场博弈下的PPP投资的扩张不会像“四万亿”期间那样一帆风顺,PPP玫瑰虽好,但也可能被刺蜇伤。
首先,政府信用和契约精神的缺失可能导致合作低于预期。PPP项目往往会有初始投资大、回收周期长的特点,而政府受契约约束力较小,且换届效应明显,因此实际合作效果往往低于预期。
学术研究表明,阻碍PPP成功实施的问题有政府信用缺失、市场需求变化、政治问题、特许经营变化、市场收益和法律变更等多种因素,其中政府信用和契约精神的缺失(政府信用、法律、政治)是主要原因,占比达到44%。与此相对应地,市场自身需求波动对PPP实施的影响反而较小,仅占比14%,即便再考虑后期收益波动,累计影响占比也只有25%。
其次,项目选择上有逆向选择风险。PPP合作双方的诉求点并不相同,政府方是规模优先,更关注项目实施后对经济、财政和就业的影响,市场方则更关注项目的投资收益。
因此,项目清单中的基建、公用事业类项目往往存在规模大、周期长的特点,甚至是微利或不盈利的鸡肋项目。在这种背景下,能够满足投融资要求的企业本来就有限,收益不足又进一步阻碍了企业与银行的投资参与积极性。这也是过去几年,PPP合作项目进展缓慢的主要原因。
再次,政府部门存在多层领导。关于PPP的管理和实施,国家发改委和财政部相继颁布了多个文件,从指导思想和目的上看,两部门基本保持一致,但在具体操作细节上仍有分歧:
一是国家发改委主要关注融资创新、转变政府职能,而化解平台债务风险则是财政部的重要关注点,这可能导致实际项目选择存在偏差。
二是监管机制存在多层管理现象,国家发改委要求各省市发改委建立数据库,逐月评估上报,而财政部制定其下属PPP中心监督PPP项目实施。双头监管可能使得社会资本无所适从,降低其参与意愿。
徐彪也认为,目前出台的关于PPP模式的文件,以指导意见、操作指南为主,仍然缺乏具有强法律效力的相关法律条文来规范PPP项目的整个运作过程 。但他同时认为,在国家极力推进PPP模式的过程中,相信很快会有相关方面的法律法规落地,而把握这些关键政策的节奏将是未来一年投资PPP主题的重中之重。
那么,在中国目前特殊的经济背景下,如何采摘这枚带刺的玫瑰,究竟哪一类PPP项目更容易实施成功呢?
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