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再次,法律的缺失。在没有法律依据条件下,各地方政府制订的各种方法都可以被推翻,或者修正。承诺缺乏法律依据,以合同为基础的特许经营机制就失去了赖以生存的条件,形成了承诺的缺失。没有承诺或者很难存在长期承诺,成为目前公用事业管制改革中的面临最大困境之一。近20年来,我国各地政府在市场化进程一直扮演着重要的角色,杨瑞龙教授(1998)将地方政府作为“中间扩散型制度变迁”阶段的第一行动集团力量 。张维迎等人(1998)认为我国的经济改革是从地方分权化而非民营化开始的 。但在自然垄断产业的市场化进程中,巨大的沉没成本以及复杂的技术条件都给各地政府的市场化进程带来了挑战。
在承诺缺失条件下,严重的信息不对称和巨大的投资风险加剧了政府、企业和管制机构之间的行为扭曲。由于缺乏承诺,管制的长期合约就被一系列短期合约替代。由此导致了合约重新签定、谈判和执行的交易成本增加。从动态的角度看,尽管长期承诺有利于激励性合约的实施。但由于承诺缺失,政府可以利用其强制地位,不断地修改合同,对被管制企业采取累进的刺激方式,由此产生棘轮效应;被管制企业可以利用其信息优势,压榨管制者,对政府“敲竹杠”,减少被管制企业的投资风险。从整体上看,缺乏一个正式制度对水资源产业市场化进程各个利益团体进行规范和制约。
4.有效管制可实施的条件:维系正式制度
无论是BOT方式、资本回报率、特许经营权还是更为激进的产权转让方式的市场化改革,都是建立在合同为基础的管制模式上,如果缺乏对合同签订、谈判以及实施的过程的管制,效率就很难体现出来。上述分析表明,目前我国的管制体制远远无法适应市场化改革的要求,无法有效的承诺所导致的“承诺缺失”严重阻碍了产业发展的进程。解决这一困境的惟一途径就是建立一个完整的正式制度,引导政府干预的角色转换,促进这一改革的有效实施。
管制的根本目标就是要在满足社会福利最大化条件下,权衡其效率与促使福利最大化所放弃的租金成本之间的关系。所谓正式制度就是根本体现各方利益要求,共同认可的一种规范,包括宪政制度、法律框架和管制结构等。正式制度的实现有利于为整个社会提供稳定的预期,形成可以实现效率的制度环境,才能确保政府进行稳定、长期和有约束力的承诺。从效率角度看,实现合约有效率的正式制度的构成要素有:利益群体之间的利益均衡程度、管制机构的处置权大小、司法制度的完善程度。
(1)利益群体之间的利益均衡程度
强调利益集团势力的均衡,主要是为政治市场合约选择提供必要的和对等的谈判空间。只有考虑到各方面的利益要求,选择才能体现各群体的利益。政府不可能代表所有群体的利益,也没有必要独立地承担所有的风险成本。在不平衡的条件下,选择的结果只能是体现代表最有力量的利益群体的利益,由此会导致其他群体或弱势群体利益受损,这就不能增进社会福利。因此,在正式制度中,需要一个相应的制度安排,为弱势群体提供对话空间,对受损群体提供对应的补偿机制,这些都构成了在合同式的管理模式中有效实现的基本制度要素。
(2)政管分离和处置权的程序化
在我国目前的管制体系中,政府具有“准”司法性质的裁决权利,而作为政府的代理人——管制机构仅仅处于执行地位。由于行政管理体制尚没有公开化和程序化,所以政府和管制机构在制定和执行过程中,政府成为最终的代理人和最终的行政仲裁人,拥有巨大的自由处置权,它可以针对不同的产业特征,自由制定具体的实施方案。由于缺乏相应的约束,导致了权力滥用和管制权的缺失。因此,减少自由处置权程度,有必要让政府和管制机构的责权分离,让管制机构独立承担责任和相应的权利,同时促使管制处置权的实体化和程序化,它主要包括,事前制定的谈判过程(听证会制度)、选择合约的解释制度、修正合约的程序等。这是减少租金耗散和执行成本的重要要素。
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