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(3)司法制度的完善程度
尽管行政仲裁在被管制产业的市场化进程中占据重要角色,但司法制度仍然对正式制度的完善起到了根本的作用。司法制度的完善程度主要体现在两个方面:一是强调竞争法和相关于竞争法的一系列的经济法制度的完善。它主要是规范企业在竞争性市场和管制市场中的行为。二是相关法律的执行程度。它主要为企业在争端机制中提供一个最终裁判人的角色。司法制度完善的关键是树立司法的权威、降低司法执行的成本。因此,需要建立比较完善的各产业的法规,规定各自自由量裁权的权力限度。
(4)不同激励结构的设计
在给定上述比较完善的条件下,各种合约式的管制设计和结构也需要不同的具体管制体制相互匹配。在有固定回报率的特许经营权中,需要针对企业的低效率和企业固定回报率的基准重新设计,而采取高激励强度的合约,管制体制则更需要针对企业生产出来的产品质量进行监督,以保证管制目标的实现。否则,管制合约的各种激励设计就可能被各种“管制失灵”导致的代价所耗散。
上述三个案例基本反映了我国目前在水资源产业市场化进程中的现状和问题。尽管案例的结果各有不同,但都共同地反映了管制中存在的承诺缺失问题。它并不简单地归结到各地方政府的角色转换以及约束,更为根本地它反映出我国目前仍然缺少一种正式的制度对各方经济行为实施有效的约束和激励。合同式的管制模式是当代管制体制的基本实现形式,但它要求我们从传统的管制体制向现代行政管制体制转变。没有这一转变,合同失效问题很难根本地解决。这不仅仅是城市供水产业市场化进程反映的矛盾,也是我国管制改革过程中矛盾的根本体现。
长期以来,我国的市场化进程采取了“摸着石头过河”的渐进式的方式,尽管在市场化初期阶段中发挥了巨大作用,但由于缺乏整体的设计和正式的制度形成,这一方式在管制改革中面临了巨大挑战。政府缺乏有效承诺便是这一挑战的主要问题之一。尽管发达和发展中国家的市场化经验给我们的新管制制度的建立提供了许多有益的思路,但这种方式不能机械地运用到我国的具体实践之中,西方“私有化”逻辑是建立在成熟的市场经济、私有化的宪政制度、行政管制制度、法律框架以及其道德规范的基础上,其核心意义在于提供了一个稳定和正式的制度,为市场化的形成创造了有利的条件。因此有必要建立我国的正式制度,培育和完善我国的制度禀赋条件。
在所有的正式制度构成中,我们可以从简单的管制规则入手,然后随着信息和经验的增长进一步改革这些管制规则和程序 ;从围绕着合同式的管制结构入手,在合同的订立、谈判和实施过程中发挥正式制度的作用;从发挥管制机构的作用入手,在管制机构的独立性、规范性和程序性方面发挥规则的角色;同时有效地激励和约束管制机构的自由处置权,权衡管制的严格性和灵活性之间的关系,逐渐形成以合同式为主的现代管制体制和模式。
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