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六、权利义务的全面配置
权利和义务是环境保护立法的核心,全面、科学、公平地配置权力和义务是《大气污染防治法》修订应当注意的问题。在权利义务配置(修订草案第7条)方面,建议对修订草案做如下修改:
一是将“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施,防止、减少大气污染,对所造成的损害依法承担责任”中的“损害”改为“损害和妨碍、危害”,这样面宽一些,有利于保护因为环境污染威胁而利益受损人群的权益保护。
二是将“排放大气污染物的企业事业单位应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”改为“排放大气污染物或者可能造成大气污染事故的企业事业单位应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任”。这样可以规范一些氯气等危险性大气物质因为安全生产事故而释放。这也说明,《大气污染防治法》的修订应当和2014年修正的《安全生产法》在责任制方面和事故应急方面的制度应当相匹配。
七、联防联控的法律创新
区域大气污染问题的解决需要联合防治。如何细化联合防治的体制制度和机制,区分各自的责任,开展区域监督,在中国缺乏经验,需要认真思考。在重点区域大气污染联合防治(修订草案第五章)的体制制度和机制方面,《大气污染防治法》(修订草案)存在如下三个方面的问题,需要按照促进区域协同发展的要求,予以解决:
一是源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析,谈区域大气污染联合防治,是不公平和科学的。
二是跨区域的大气污染防治体制和机制规定不足,建议增加以下内容:“跨区域的大气污染防治工作,由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督,必要时建立区域大气环境保护机构,统筹协调区域内大气污染防治工作。”如果有可能,建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制,特别是司法监督体制。
三是国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。
八、法律制度和机制的细化和创新
中国的环境保护法律目前存在一个共同的问题,即规定总体过于原则,给执法部门以很大的自由裁量权。在反腐的影响下,很多部门目前不愿意多干活,不愿意再享受以前那样的自由裁量权。因此《大气污染防治法》的修改应当借此东风,改变立法模式,能够细化的细化,能够制约的制约、能创新的创新,不用再遵循以前实施法律一般借助条例的惯例。
在《大气污染防治法》(修订草案)一审时,一些专家和常委会委员认为,《大气污染防治法》的修订草案是《环境保护法》的简单重复和简单细化,没有新意。对于《环境保护法》规定的一些基本制度和机制,应结合大气污染防治的特殊性,予以细化和创新。
如能解决上述问题,修订后的《大气污染防治法》,可以说是史上最严《环境保护法》的细化、深化和超越,既体现立法修改的必要性和针对性,又体现立法规定的时代性和特色性,实现十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”目的。
九、法律责任和法律救济的创新
在环境侵权法律责任方面,应当有生态损失的赔偿。《环境保护法》为了促进立法衔接,在第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”而《侵权责任法》只规定了人身和财产损失,没有规定生态损失的赔偿。因此,立法没有衔接好,出现了有漏洞。关于生态损失的赔偿,2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做了创新性规定,予以了认可。为此,本次修改《大气污染污染防治法》应当解决这一问题。
在环境民事公益诉讼的诉讼请求方面,《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”,并没有明确提起的诉讼是行为限制、禁止之诉还是损害赔偿之诉,或者二者兼有。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做了重新,规定可以提起损害赔偿之诉。这一明确或者创新需要得到《大气污染防治法》修订的认可。如果《大气污染防治法》修订认可了,还要规定损害赔偿资金有谁来监管的问题。
在环境民事公益诉讼的知情权保障方面,立法也存在互相不贯通的问题。本次修改《大气污染污染防治法》,应当放宽《信息公开条例》的信息公开条件。
对于停业关闭的行政责任,环境保护部2014年12月制定了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》,规定“生产经营业务涉及基本民生、公共利益的”,环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚,可以不予实施停产整治。对于集中供热等涉及民生的城市基础设施运营企业超标排污,如污染不是很严重,《大气污染防治法》修订时可以规定,环境保护主管部门有权罚款,不宜实施停产整治;也可以规定由当地政府委托有关单位托管,进行环保改造。
另外,现行环境法律法规规定的行政法律责任大都是报应性的,缺乏教育性的。对于环境违法单位,还可以借鉴日本和我国台湾地区的做法,尝试设置强制环境违法者接受环境法制教育的法律责任。为了使环境违法者认真学习环境法制,授权环境保护部制定《违法单位和个人学习环境法制课程规划》,规定课程的设置、学习时间和顺序等。
(作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)
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