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如何深化执法机制?
“水十条”提出,完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制。
“这是纵向环境监管执法体制改革的最新表述。” 环境保护部环境与经济政策研究中心法规与体制研究部高工王彬说,为克服地方保护主义,1999年中组部发文调整地方环境保护部门干部管理体制,实行以地方党委为主、上级环境保护部门党组协助管理的双重管理体制。
据王彬介绍,2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,初步明确了地方和中央的监管分工。
他认为,相对以前,“水十条”有以下不同,一是“国家监察”改为“国家督查”,这样一来避免了“环境监察”与其他部门职能混淆、监管企业与监督政府职能混淆;此外,也进一步明确了国家角色要全面转向督政。
二是将“地方监管”进一步细分为“省级巡查、地市检查”。根据《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》要求,省级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的市(地、州、盟)和5%以上的县(市、区、旗),市级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的县(市、区、旗)开展环境稽查。稽查情况通报当地人民政府。巡查、检查制度,就是要求地方各级政府加强对下级政府环境保护执法的层层监督。
“从‘国家监察、地方监管、单位负责’到‘国家督查、省级巡查、地市检查’,加强环境监管纵向体制,在一定程度上加强了中央的统一监督管理,赋予了地方政府做好环境保护的压力和动力。”王彬说到。
那么,今后在“水十条”实施过程中如何深化这一机制?
王彬认为,在国家督查方面,首先要强化部门协作,健全行政执法与刑事司法衔接配合机制,完善案件移送、受理、立案、通报等规定。这方面,国家已出台了一些规定。近期,拟出台生态环境损害赔偿制度改革方案。再有,就是要研究建立国家环境监察专员制度,参考纪委巡视办案模式,加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督。
辽宁省沈阳市环保局环境监察支队副队长孙长昊认为,流域污染治理重在地区联动,其污染特质决定了必须采取流域相关地方统一行动的执法模式开展查处。既可以提升针对性,结合不同流域地区污染物特点进行治理;又可以统一查处力度,确保上游打击处理、下游给予支撑的模式建立起来。
不过,孙长昊提出,流域污染治理具有一定周期特点,大气污染具有时效性,例如“APEC蓝”,流域不可能在打击违法排污行为后即时显效。我国目前多数水体处于劣Ⅴ类质量,其自净能力的恢复也是下阶段治理成败的关键,因此,加强国家督查和省级巡查的同时,也必须加强国家和省级配套资金和政策的支持,否则仅仅依靠微薄的地方财政,难以支撑。
红牌警告有多大威力?
“水十条”提出,对超标和超总量的企业予以“黄牌”警示,一律限制生产或停产整治;对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以“红牌”处罚,一律停业、关闭。自2016年起,定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。
这项机制能发挥一定积极的作用,是一个很重要的抓手和环节,但是由于体制、机制、立法等多种原因,打破地方保护主义紧紧依靠这一制度是不够的,秦天宝说。
在孙长昊看来,采取污染源分级管理是基层解决当前环境问题的重要手段。他说,从环统数据看,例如沈阳市的污染源总数一般在几万家,而执法人员数量仅有几百人,其夸张的比例决定了打击环境违法行为必须采取分级管理的方式,将有限的监察力量部署到重点污染企业上。分级管理的后续手段就是分级查处,这需要注意3方面问题:
首先,将企业环境管理结果与信用评价挂钩,借助社会力量实施监管。各地应当结合辖区企业自身特点,将“黄红牌”制度延伸,有针对性地对不同企业实施综合制裁手段,达到消除企业违法行为的目的。
其次,实施动态更新的评价体系,做到奖罚分明。充分调动企业整改的积极性,让企业看到治理的成效和优良企业所获得的良好社会待遇。因此,不但要设立黄牌和红牌,还有设计绿牌和蓝牌,落实新《环境保护法》不仅仅是落实按日计罚、查封扣押,对表现显著的企业给予奖励也应当落实。
再有,评价不在于多,在于严格落实。对于辖区企业的监管,可以分批次地纳入评价体系,不过一旦纳入后,就要第一时间落实对应的奖惩措施,只有这样,才能真正促进企业消除违法行为。
“多年以来,传统的治理模式使得政府更习惯于‘抓’问题,但是这种突击行动、行政命令的形式不长久,应当注意建立完善一种制度,并用立法的形式将其固定下来。在法治已成为社会治理和国家运行基本准则的大背景下,预防和治理水污染更需要法治化、规范化、制度化和程序化。”秦天宝说。
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