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然而,在深入考察这些成功案例时不难发现,大多数得到修复的污染场地都地处大中城市,不仅土地升值潜力较大,而且有着各种难得的历史机遇,例如北京举办奥运会、上海修建世博会场馆、沈阳借力振兴东北老工业基地等。
总体而言,我国现有的法律政策在解决历史遗留污染问题上显然力不从心。一系列问题尚未得到解答:
一是目前全国范围内的土壤污染状况到底如何;
二是面对错综复杂的利益相关体,场地污染的信息收集、调查、评价、清理、修复等如何组织、协调、监督和管理;
三是历史遗留污染责任该如何归属,尤其在土地国有、国企改制等国情之下;
四是场地污染修复的资金需求量到底需要多大,又该如何筹措;
五是执行何种污染治理标准,采用什么污染修复技术;
六是修复后场地如何进行再开发和利用。
面对堆积如山的问题和迫切的现实需求,国家和地方各级政府、环境主管部门需要秉持对广大人民群众高度负责、对子孙后代高度负责的态度,敢于寻找合适的突破口,突破既有的条条框框,创新性的提出解决思路和方案。
三、他山之石,可以攻玉,管窥美国解决之道
幸运的是,历史遗留污染的治理和管理有经验可循,众多发达国家在解决类似问题过程中积累的经验和教训都可供中国和其他发展中国家学习借鉴。这也是中国作为发展中国家的后发优势之一。考察发达国家在历史污染场地治理方面的经验和教训可知,以美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(ComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensation,andLiabilityAct,简称CERCLA)为首的历史污染场地修复治理法律体系最为著名,并成为世界各国环境立法的重要借鉴。
超级基金法是美国针对危险物质不当处置引起的环境污染和自然资源损害进行的联邦环境立法,因其中的危险物质信托基金(俗称超级基金)而闻名,因此通常又被称为超级基金法。超级基金法确立了四项最基本的法律制度,包括:信息收集和分析制度、将实施反应行动的权力广泛授予联邦政府的制度、创设超级基金以提供治理修复资金的制度和以污染者付费原则为基础的连带的溯及既往的严格责任制度。
该法在美国实施三十余年,历经不断的调整和修正,取得了一系列的成绩,为美国生态环境和国民的生命健康保护做出了重大贡献。尽管在实施过程中,因其在责任分担上的要求过于苛刻而不断遭受各种非议和批评,但超级基金法至今依然是美国环境法有史以来得到联邦法院最广泛支持的一部法律。因此,对该法的立法、执法过程中的经验和教训进行系统研究和总结对解决目前中国所面临的问题具有重要的现实意义。
此外,美国超级基金法因为其严厉的可追溯的连带责任制度,对排污企业起到了强烈的威慑作用,使其以更加谨慎的态度保护环境和预防污染,从而催生或发展了一系列相关的环境管理政策,如“绿色信贷政策”、“环境污染责任保险政策”等。这些环境管理政策对美国企业生产和发展中的环境污染预防和源头控制产生了十分深远的影响。
国家环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》提出“预防为主,防治结合;统筹规划,重点突破;因地制宜,分类指导;政府主导,公众参与”五项原则;其中,预防为主的题中之意就在于利用各项环境管理政策,对污染产生企业进行源头控制。这与超级基金法在立法目的和执法实践中所产生的威慑预防作用是一脉相通的。
当前,环境保护部、中国银监会、保监会、证监会等正在对如何通过绿色信贷、环境污染责任保险、上市公司环境审计等政策手段预防企业排放污染和破坏生态进行积极的探索。因此,对与超级基金法相关或受其影响的环境管理政策的研究也不容忽视。
基于以上情形,笔者所带领的研究小组在对美国超级基金法的立法背景、立法过程、历次修订进行总结的基础上,系统分析该法框架下的责任分担体系、行政授权体系、场地污染反应机制及其资金机制,研究该法框架下的棕色地块治理与再开发的背景、过程及成效,并对由此衍生或得到发展的“环境税收”、“绿色信贷政策”和“环境责任保险政策”进行系统梳理,对该法实施30年的成效和所存在的问题进行总结和评估,最后根据不同的侧重点,选取了4个不同的超级基金法案例做执法实践分析。
在上述研究过程中,研究者实时地与中国历史遗留污染问题现状需求进行对照,分析美国经验和教训对中国可能的借鉴意义,探索中国特殊国情下的变通方案。
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