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首先,研究者认为,我国现有法律法规无法满足现实需求,立法层次有待提高,立法原则亟需突破,执法力度需要加大。美国和其他发达国家的经验表明,土壤污染问题解决的前提条件就是能协调全体利益相关者的高层次综合性法律的出台,然后在法律的框架内,归属责任,严格执法,不断修正,最后达到清理污染和再开发的目的。
第二,我国在污染场地的发现、信息收集、整理、发布、应急能力建设、公众参与等方面存在较大欠缺,需要制度建设。
第三,调查、评价、清理、修复、监测、再利用缺乏既避免环境风险又经济可行的修复标准和技术。美国在这方面走过一个从“雄心勃勃、不惜一切代价制定最高的标准,采用最先进的技术”到“基于场地用途和受众风险可接受水平”的试错修正过程,这个过程能给当前经济技术水平依然有待提高的中国提供有益借鉴。
第四,基于环境健康风险评估的管理机制,从污染源、暴露途径和受众三个方面对已有的历史遗留污染问题进行评估,选取潜在风险最大、危害最严重的场地先行修复,也就是根据“脏中选脏”的原则,寻找场地污染修复的突破点。
第五,我国历史遗留污染问题的解决需要一种既符合实际情形又具备高度可操作性的资金筹措机制。而资金机制的建设又与责任归属息息相关,因此需要厘清目前历史遗留污染场地的污染责任归属。考虑我国土地国有客观现状,国有企业改制,集体企业、合资企业、民营企业并存的历史渊源,以及现有修复案例中“谁污染谁负责”、“谁受益谁修复”、“谁开发谁出资”多种出资原则并用的实际情形,研究者提出了有别于超级基金法筹资方法而采取污染者优先付费、找不到污染者时所有者付费、最后政府兜底的三重底线资金筹措机制。
最后,在历史遗留污染问题组织管理、配套政策设计、技术标准开发、修复产业扶持等方面,美国均有可资借鉴的经验和教训,在此不再一一赘述。
四、解决方案,迫切亟需却依然任重而道远
本研究只是开端,后继中国历史遗留污染问题的系统解决方案有待更多的研究人员和研究支持投入其中。在下一步的研究计划中,研究者拟利用文献调研、专家咨询、相关机构和人员访谈以及公众调查等方法,对中国历史遗留污染场地的管理治理现状、中国相关环境经济政策试点的实施效果进行整理和分析,以此识别出中国污染场地的管理治理中存在的问题。
接下来,结合美国超级基金法框架分析中总结出的经验和教训,为中国历史遗留污染场地的防治构建一整套从源头预防到修复治理的管理体系,包括从源头控制污染场地产生的“绿色信贷”、“环境污染责任保险”等环境经济政策;历史污染场地治理责任体系;污染场地治理行政授权与监管体系;污染场地治理管理组织以及场地治理修复的资金机制。最后基于上述全部研究内容提出中国污染场地防治的综合路线图。
我国正高速推进的城市化使得城市区域的污染场地的无害化变得非常迫切,愈演愈烈的食品安全问题也使得农村土壤污染问题亟待解决,但有不少管理者抱着一种畏难或者拖延的心理,认为目前社会经济发展水平不足以承受全国范围的污染场地修复,还不如留给后代人去解决;部分地方政府也基本只重视城市区域修复后土地升值潜力大的场地,对广大农村、农业污染土地却不甚重视。
上述种种观点和做法,既不是对民众和后代负责任的做法,也于环境正义和公平精神相违背。本研究所展示的美国超级基金法治理体系,基本解决了美国百余年工业化过程中所积累的远比中国严重的历史遗留污染问题;不管在治理责任归属、组织管理框架,还是资金花费规模、修复技术标准等,都能够为我国各级政府管理者以及研究人员提供有益借鉴,让决策者做到既能充满信心,心中有数,又能面对现实,直视挑战,抛弃种种拖延畏难或盲目乐观的想法。
期待我国政府决策者和各行各业的利益相关者能携手共进,早日为我国看不见的历史污染提出高效可行的解决方案,以便尽早实现生态文明的美丽中国梦。
(作者:阳平坚:北京大学环境科学与工程学院博士、环保部环境公共关系与战略传播研究所特邀研究员)
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