吕忠梅：新环保法“严”字当头 仍需提高其法律地位

记者：在新《环境保护法》实施前，很多人都预测环保公益诉讼案件会有大幅的增长，但现实却是案件并没有大量涌现，而且地方法院不立案、地方政府不执法的现象也较为普遍，为什么会这样呢?

吕忠梅：我也关注到了，说新《环境保护法》实施以来，公益诉讼案件全国大概仅有十几件。全国成立了环保法庭或者环境保护的合议庭380多个，但是现在公益诉讼的案件不是很多。公益案件数量少，不等于环境案件数量少。据我们了解的情况，污染损害赔偿的纠纷案件数量不少，还有告政府不执法的行政案件数量并不少。另外一些地方设立了环保联合执法的机制，环境保护的刑事案件数量增加的也比较快。

大家为什么关注环境公益诉讼案件呢?环境公益诉讼是维护社会环境公共利益的诉讼，所以大家很期待。新《环境保护法》中对环境公益诉讼有明确的规定，最高人民法院也专门出台了司法解释，降低了环境公益诉讼的门槛。

但是为什么环境公益诉讼案件的数量没有我们预期增长的快呢?首先我们社会对于打一场公益诉讼的官司估计不足，因为环境公益诉讼是一个不为任何人的利益提起的诉讼，但要求很高，需要有专业人才和资金的支持，还要有取证的能力。按照民政部统计，根据最高人民法院的“环境民事公益诉讼司法解释”，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。但就目前来说，提起环境公益诉讼的组织很少，大部分在观望。主要是自身的条件和能力不具备，另外就是目前环境公益诉讼的制度设计里，还没有做好相应的激励措施。

第二方面，公益诉讼最初从美国提出叫公民诉讼，就是赋予公民个人或者是社会团体代表国家行使公权力来进行诉讼。从我们对美国的分析来看，从1972年开始到现在的公益诉讼也就200多件，就是说没有发生过我们预想的诉讼量暴增的情况。为什么呢?公益诉讼实际上是一把悬在人们头顶上的剑，政府的职责就是保护公民的公共利益，如果政府不做或者是不愿意做的时候，美国的司法制度就让公民替政府来做，还设置了一个体制，即提起公益诉讼需要有六个月的公告期制度。比如美国海军建了大量的潜艇基地，基地导致大量海豹死亡。我现在要提起诉讼，首先要致函美国司法部、联邦环保局或美国海军。可能得到的答复是：美国联邦环保局认为应该执法，就回复告诉美国联邦环保局要处理该事，所以公益诉讼就不会发生。还有一种情况就是：美国的相关政府机构表示做不了，或者是不做、不敢做，只有在这三种情况下公益诉讼才能提起。

所以公益诉讼就是敦促政府履行职责的制度，没有必要以环境公益诉讼的数量来看它的功能和作用，我们应该对环境公益诉讼有一个理性的期望值。

记者：应该说新《环境保护法》是多部委、多部门共同参与制定的，那么在执行中也势必要得到各方的支持，与现有的其它法律配套实施，现在这种“协同跟进”的执行情况如何?

吕忠梅：环境保护部门作为行政主管部门，非常积极推动新《环境保护法》的实施。据了解，环境保护部从新法出台之后，陆续出台50多部配套文件，积极地采取行动。司法部门的动作也非常快，最高人民法院专门成立了环境资源审判厅，出台两高司法解释，都在支持新《环境保护法》的实施。相关部门也在陆续联合出台相应的文件，如公安部会同环保部等多个部委联合要出台《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，最高人民法院、民政部、环境保护部联合出台了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。

从这些方面来看，各个部门之间协同的机制正在建立。但是有些综合性、又是至关重要的部门，现在对环保法的实施或者执行方面还是有些不够。比如项目在发改委系统审批，如果在项目的批准阶段或起步阶段，把环境保护的要求纳进去至关重要;还有区域环境保护规划能否落实，至关重要，但是这方面还没有大的动作。

刚刚发布的“水十条”，有一个突破性的进步就是明确了各个部门的职责。但“水十条”毕竟还是原则性的规定，只是一个政策。有环境保护管理职责的部门，如何根据新《环境保护法》的规定，把这些制度变成工作范围内可操作的细则?还值得各部门加强。

记者：新《环境保护法》在实施过程中暴露出哪些缺陷?

吕忠梅：新《环境保护法》尽管是全面修订，还是修订法案，有一些问题不是这次修订能够解决的。我觉得有两个问题没有得到解决：

第一个就是新《环境保护法》仅是一个由全国人大常委会通过的法律，不属于基本法律而是普通的法律，现在就面临着一个尴尬地位：《环境保护法》下面还会有很多跟它同等的法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等等，它和这些法律之间的关系从立法层面上来讲处于同一位阶。

中央非常重视环境保护工作，生态文明建设的核心部分就是做好环境保护工作，环保是生态文明的切入点。十八大报告提了一个战略叫“五位一体”，就是把将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，那么全过程就涉及到方方面面的法律。现在这些法律和它的地位是不对等的，让它怎么融入全过程?

所以虽然新《环境保护法》定位的是环境保护领域的综合性法律，但它不是基本法律。现在与环境保护相关的法律分散在好几个领域，没有集中。

第二个是环保有一个风险预防原则，就是最好事先采取措施防止污染发生，因为一旦发生了环境保护事故，对人体造成了损害或者生态系统被破坏，后果很严重，恢复起来非常困难。所以我们就是尽可能在事前采取一些风险预防的措施，环境保护应该是用风险预防的理念来指导，但新《环境保护法》事前风险控制的措施还不够。如我们把环境健康制度写进了新《环境保护法》，就是要防治环境污染对人体健康造成危害，有了风险预防的意识，但仅仅是个别条文，没有贯穿新《环境保护法》的整体。所以我觉得其实这是新《环境保护法》的两大缺憾。

今年已经启动了《大气污染防治法》的修订，我觉得可能在后面的这些法律的修订过程中，我们会尽可能把风险预防原则弥补进去。

记者：您认为新环保法要真正落地发挥作用，我们还需要做哪些努力?

吕忠梅：现在不仅是新《环境保护法》自身有缺憾，我国目前的30多部环境保护相关法律相互之间也存在的矛盾和冲突。如何整体地梳理环境保护的法律制度，来对这些法律进行进一步的完善，仅从立法环节来讲，我们还有大量的工作要做。我今年在全国人大会上提了一个建议，就是应该把生态环境保护法，从我国的法律体系当中独立出来，成为一类法律，进入到社会主义法律体系里面，让它获得应有的地位。

从执法环节来看，建立了协同执法和协调执法的机制。但这个机制目前的运行还不是特别的顺畅，尤其是跨行政区执法联动和联防联治的机制，还亟待尽快建立起来。

司法机关方面，虽然最高人民法院和最高人民检察院现在都做了相应的准备，成立了资源环境厅，但还急需针对相关人员开展能力培训，建立环境违法案件审理的特殊规则。还有，怎样让环境公益诉讼更好地发挥作用，还有很多的难题需要破解。

最后一个，全民如何来参与环境保护?这是新《环境保护法》很重要的一部分。公民既享有在良好的环境生活的权利，同时也要履行保护环境的义务。其实环境保护必须从每个公民自己开始，如城市建了垃圾分类系统，我们在家里就把垃圾分类。还有我们每个人尽量少使用一次性的用品，尽可能重复利用。这些对于环保是非常重要的。另外我们还可以支持一些公益性的社团，在社区开展环境保护公益活动。我们每个人都来参与环境保护，是新《环境保护法》得到有效实施很重要的一方面。

我们每个人都是“污染者”，我们每个人又是污染的受害者，我们都指望着政府把污染治理好，不现实。如果我们有13亿人，有3亿人做环境保护的官员，我们还有10亿人，环境保护部门也管不过来。只靠政府的力量保护环境是不够的，一定是政府要担当政府的责任，企业要担当企业的责任，公民要担当公民的责任。只有政府、企业、公民都行动起来，我们的环境才会变好，新《环境保护法》才能顺利的实施，我们每个人都能真正地享受到我们应该享有的权利：美好的生活环境。

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