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记者:环保税的征收对象和征收范围是什么?未来还会有哪些变化?备受争议的碳税为何不在其列?
国务院法制办:环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类,具体税目按照税目税额表的规定执行。对大气污染物、水污染物的征收范围,按每一排放口的污染物种类数以污染当量数从大到小的顺序,最多不超过3项(重金属污染物为5项)。省级人民政府可以根据本地区污染物减排的特殊需要,增加同一排放口征收环保税的应税污染物种类数。
王凤春:目前的主要问题是税额较低,今后可能要逐步调高税额。
葛察忠:尽管财政部、环境保护部等力推碳税纳入环保税,但是发改、财政和环保3部门之间认识存在分歧。二氧化碳排放由发改委主管,不属于污染物,与污染物分属于不同的主管部门,无法沿用费改税的思路。二氧化碳是否征税的问题不仅涉及在国内与发改委力推的碳排放权交易制度统筹的问题,也涉及国际气候谈判和对外贸易影响等复杂问题,所以征求意见稿暂未规定。但我认为环境保护税法还是应该留有一个接口,这样便于以后增加。
秦天宝:征求意见稿中对征收对象设置了一个兜底术语即“其他污染物”,这提供了一个想像空间。一方面,从法律技术的角度讲,税法上认定的作为征税范围的污染物是动态的,有的污染物经过治理,可能会从征管范围中剔除,有的可能会加入到征税范围中来,比如属于能量流污染的光污染或者航空器噪声等。另一方面,从现实的角度来说,我们不妨设想,这就是为碳税预留的制度空间。
记者:征求意见稿对税额的规定是什么?主要基于怎样的考虑来设计?
国务院法制办:征求意见稿规定的税额标准与现行排污费的征收标准基本一致。省级人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求,在规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额,并报国务院备案。为落实《大气污染防治行动计划》《节能减排“十二五”规划》、新环境保护法等要求,促使企业减少污染物排放,征求意见稿规定,对超标、超总量排放污染物的,加倍征收环保税。对依照环境保护税法规定征收环保税的,不再征收排污费。
葛察忠:排污费是将二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮及水中5项重金属的征收标准分别提高到每污染当量1.2元和1.4元,环保税法将大气污染物和水污染物整体提高到每污染当量1.2元和1.4元,所以整体比排污费征收标准要高。这样设置是为了实现与排污费更好地过渡,考虑企业的负担水平以及对行业的影响。
吕忠梅:征求意见稿规定的环保税为地方税,并且可以有地区差异。但需要明确省、市、县三级的分配原则,也要规定税率不同的依据、操作程序以及浮动范围。目前,各地征收排污费的差距很大,比如北京提高了15倍。而税率是否允许存在这么大差别,应该慎重考虑。
将环保税作为地方税的好处显而易见。但也必须通盘考虑多种因素,最重要的是能不能够产生足够的激励去征收。地方政府征收环保税尽管可以增加收入,但也可能影响地方经济发展,进而影响地方其他收入。应对环保税征收后可能产生的整体成本收益情况进行核算,为决策提供参考。
哪些需要加倍征收或减免?
记者:对超标、超总量排放污染物的加倍征收环保税是否合适?
秦天宝:征求意见稿值得关注的一条就是它对超标排放的态度。我对这一规定存有一定疑问。新环保法第六十条明确规定:“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”
可见,超标排污是明确的违法行为。而环保税法似乎一厢情愿地赋予排污者超标排污和环保税加成征收的选择权,似乎与新环保法的立法本意相去甚远。
另外,“超标”两个字不能笼统地提,它对于不同污染物的意义是不一样的。比如对于噪声,不超标就不得收费。征求意见稿对此的处理,略嫌草率。
记者:哪些情形可免征环境保护税?为什么要设置环保税减免情形?
国务院法制办:征求意见稿规定,对农业生产(不包括规模化养殖)排放的应税污染物,机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物,城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场向环境排放污染物不超过国家规定排放标准的,免征环保税。纳税人排放应税大气污染物和水污染物低于排放标准50%以上且未超过污染物排放总量控制指标的,省级人民政府可以决定在一定期限内减半征收环保税。
秦天宝:第一项是因为农业的非规模化排污的污染效果相当有限,而且征管成本过高,对它免征环保税也有利于农业的发展。
第二项主要是考虑到污染源的流动性,对它的治理和管辖都存在相当的难度,也涉及税收利益的分配问题。这在全世界范围内都是一个难题,对其纳税义务或者说公课负担的豁免是通例。
第三项则涉及公共政策甚至公共政策和私人服务之间的策略组合问题。
城镇污水处理厂和生活垃圾处理场虽然不课税,但排污者需要交纳一定的、带服务性质的污水处理费和垃圾处理费,这类收费已经能够达到将排污行为负外部性内部化的效果了。
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