吕忠梅：八问检察院试点环境公益诉讼-北极星环保网

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正在召开的全国人大常委会上，最高人民检察院提请审议授权13个省、自治区、直辖市检察院开展公益诉讼改革试点。这个试点是针对一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害而建立的一种监督制度，也是司法改革的一项内容。目的在于充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

从目前提请审议的试点方案看，环境公益诉讼是检察机关提起公益诉讼试点的重要内容。按照十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求，对于这样一种新探索，应该积极支持。但也正因是“探索”，表明还存在着诸多的不确定因素，准备进行的试点，在某种程度上是为了解决问题而为之。那么，在检察机关提起环境公益诉讼的试点过程中，到底需要解决哪些问题，或者需要在哪些方面进行“探索”，是直接关系到制度建设成败的大事，必须有清醒的认识。

为此，我将对检察机关提起环境公益诉讼的理论与实践问题进行初步梳理，希望能够对试点工作的推进有所助益。

问题一：是否需要重新定义环境公益诉讼?

众所周知，公益诉讼制度起源于美国的公民诉讼，其本意在于为了维护社会公共利益，授予私人主体以公权力，从而获得代表公共利益提起诉讼的资格。“政府不管让老百姓替政府管”是其基本涵义，因此才有“私人检察长”理论，以及公民诉讼是“管闲事之诉”、“勇敢者之诉”之说。在我国，检察机关显然不是“私人检察长”，所提起的诉讼也不是“赋予私人主体以公共权力”的公益诉讼。这就需要回答一个最基本的理论问题，在中国，“环境公益诉讼”应如何定义?是否可以像过去许多人做的那样，将美国的公民诉讼定义拿来就用?从实践中看，这并不是一个简单的在“政府不管让老百姓替政府管”(《民事诉讼法》和《环境保护法》已有规定)的基础上再增加“政府不管让检察院替政府管”的问题。在我国，检察机关是宪法规定的“司法机关”，拥有法律实施监督权，“政府不管让检察院替政府管”的实质是“政府不管让司法机关替政府管”，这必将带来对现行国家治理体系的影响，这些影响是什么?在司法体制改革中，这项改革应处于什么位置?

问题二：如何理解“民事公益诉讼”和“行政公益诉讼”?

按照通常理解，民事诉讼是“民告民”，行政诉讼是“民告官”，都是典型的私益诉讼。但按照试点方案，检察机关提起“民事公益诉讼”是“官告民”，提起“行政公益诉讼”是“官告官”，这与民事诉讼和行政诉讼有本质差别。如果说，因为有了“公益”目的，就可以改变民事诉讼和行政诉讼的本质，那么，如何处理完全不同的两类诉讼之间的关系?这不仅仅是一个“名称”问题，而是关系到诉讼机制、诉讼权利、诉讼规则、诉讼资源、诉讼结果等基础理论问题。

问题三：诉前程序为何设置?

从现有的制度设计看，设置诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源。诉前程序包括了提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼两种情况。这一设计的初衷值得肯定，但其与原来的公益诉讼理念也不同，一些国家在公益诉讼中设置诉前程序，也是基于“政府不管让老百姓替政府管”的理念，将其作为平衡权利——权力的一种制度安排。这显然不是我们的选择，那么，我们设置诉前程序的理念是什么?其与最高人民法院已经出台的关于环境民事公益诉讼的司法解释中规定的社会组织起诉后告知环保部门的制度是同样意义的安排吗?更为重要的是，这个程序通过什么方式以及如何发挥作用?诉前程序涉及到检察机关与“法律规定的机关或有关组织”的权力配置问题，其中，检察机关与行政机关是监督关系，检察机关与有关组织是支持或帮助关系，这两类关系不能也不应该用同一种方式来处理。

原标题：吕忠梅：八问检察院试点公益诉讼

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危险废物危险废物处置危险废物管理2018-12-11

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